Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Kaire Pikamäe ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
30. november 2020, Tallinn
Haldusasja number
3-18-913
Haldusasi
X kaebus Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korralduse nr 282 „Soodla harjutusvälja asutamine“ tühistamiseks ja riigihalduse ministri 9. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78 kinnitatud Harju maakonnaplaneeringu 2030+ osaliseks tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 7. aprilli 2020. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja X Vastustajad Vabariigi Valitsus, esindajad Merle Vilu ja Maris Freudenthal; riigihalduse minister, esindajad Külli Siim, Alar Rood ja Virge Aasa
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 19. novembril 2020
RESOLUTSIOON
1.Tagastada X apellatsioonkaebusele lisatud dokumendid dtl-del 283–284, 320–336, 364, 366, 368, 370, 372 ja 374. Võtta asja juurde apellatsioonkaebusele lisatud dokument dtl-del 351–362 ja 418–420.
2.Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata. Muuta Tallinna Halduskohtu 7. aprilli 2020. a otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 30. detsembril 2020 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-18-913 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus võttis 9. juulil 2015 vastu korralduse nr 282 „Soodla harjutusvälja asutamine“. Korralduse sisu on järgmine: „Relvaseaduse § 85 lõike 3 ja planeerimisseaduse § 27 lõike 7 alusel:
1.Asutada Harju maakonnas Kuusalu ja Anija valla territooriumil Soodla harjutusväli. Soodla harjutusvälja asukoha kaart on esitatud korralduse lisas.
2.Soodla harjutusvälja rajamisega seotud riigi eriplaneeringu koostamist korraldab Kaitseministeerium.“
2.Riigihalduse minister kehtestas 9. aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78 Harju maakonnaplaneeringu 2030+ (maakonnaplaneering 2030). Seletuskirja p 4.3.1 kohaselt kajastati maakonnaplaneeringus üleriigilise tähtsusega riigikaitseliste ehitiste asukohad ja määrati riigikaitseliste ehitiste töövõime tagamiseks piiranguvööndi ulatus (hajaasustuses kuni 2000 m ning linnades, alevites ja alevikes kuni 300 m). Kavandatavaks riigikaitseliseks ehitiseks oli ka Soodla harjutusväli Kuusalu ja Anija valdades, piiranguvööndi ulatus kuni 2000 m kinnisasja välispiirist. Seletuskirjas märgiti harjutusvälja asukoha eelvaliku kohta järgmist: harjutusvälja pindala on 5865 hektarit; harjutusväljale kavandatakse kaks laske- ja õppevälja; asukoha eelvalik tehti kindlate kriteeriumite alusel; eriplaneeringuga määratakse harjutusvälja laske- ja õppeväljade ning teede asukohad, samuti ohualad, tulepositsioonide, sihtmärgi- ja teenindusalad; eriplaneeringuga täpsustatakse välispiiride kulgemist ning määratakse tee asukohad, samuti märatakse harjutusvälja ja ühendusteede kasutusintensiivsus ning harjutusvälja kasutamisest teavitamise kord. Kaardil „Asusutuse suunamine“ on kajastatud kavandatava Soodla harjutusvälja kui riigikaitselise ehitise piiranguvöönd ja riigikaitse harjutusväli.
3.X esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korralduse ja riigihalduse ministri 9. aprilli 2018. a käskkirja tühistamist kaebajat puudutavas osas kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) harjutusväli hõlmab kaebajale kuuluvat Jõe kinnistut; 2) Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korraldust ei ole kaebajale teatavaks tehtud ning teda ei kaasatud korralduse andmise menetlusse. Kaebaja sai korraldusest teada 5. aprillil 2018, kui Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse (RKIK) töötaja tegi talle e-kirja teel ettepaneku müüa kinnistu riigile; 3) relvaseaduse (RelvS) § 85 lg 1 kohane tegevus kitsendab oluliselt kaebaja võimalust kinnistut kasutada ja vähendab selle väärtust; 4) tegu on maatulundusmaaga. Valla üldplaneering ei näe ette alale harjutusvälja rajamist. Riigi eriplaneeringut harjutusvälja rajamiseks pole senini algatatud. Vaidlustatud korraldusega on ilma õigusliku aluseta ja põhjendusi esitamata otsustatud harjutusvälja asutamine, selle asukoht ja piirid; 5) riigihalduse ministri 9. aprilli 2018. a käskkiri rikub kaebaja õigusi samadel põhjustel nagu Vabariigi Valitsuse korraldus; 2(15)
3-18-913 6) planeeringu koostamise ja menetlemise ajal kehtinud planeerimisseadus (PlanS v.r) ei võimaldanud maakonnaplaneeringuga teha kaitseväe harjutusvälja asukoha eelvalikut; 7) kaebajat ei teavitatud ega kaasatud maakonnaplaneeringu koostamise menetlusse; 8) kaebaja kinnisasjaga piirnevat riigimaad kasutatakse läbi aasta taktikalisteks õppusteks. Kaitsevägi kasutab kõnealust ala harjutusväljana RelvS § 85 lg 1 tähenduses. Õppuste ajal kehtivad alal piirangud. Õppuste ajal on müra ja muud häiringud. Kaebajal on juurdepääs oma kinnistule ainult läbi harjutusvälja.
4.Vabariigi Valitsus taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajal puudub kaebeõigus. Vaidlustatud korraldus on põhimõtteline otsus, millega väljendati riigi huvi Soodla harjutusvälja rajamiseks korralduses viidatud piirkonnas. Harjutusvälja terviklik ruumilahendus (sh piir, maakasutus- ja ehitustingimused) määratakse riigi eriplaneeringuga. Harjutusvälja kasutamine RelvS § 85 lg 1 mõttes algab alles pärast riigi eriplaneeringu kehtestamist, piiri tähistamist ja harjutusväljale kasutamiseks vajalike ehitiste rajamist. Riigi eriplaneeringuga hinnatakse mõjusid keskkonnale. Kaebajal on võimalik oma õigusi kaitsta riigi eriplaneeringu koostamise menetluses. Vaidlustatud korraldus ei anna õigust maa-ala kasutada, kui see ei kuulu riigile ja puudub kehtestatud planeering; 2) vaidlustatud korraldus on õiguspärane. Vaidlustatud korraldus ei anna õigust kasutada kaebaja kinnistut. Taktikalisi õppusi viiakse läbi üksnes riigimaal (metsaseaduse (MS) § 36 lg 1 p 4). Taktikalisi õppusi korraldatakse üle terve Eesti riigimaadel ja eramaadel vastavalt omaniku nõusolekule. Seal harjutatakse erinevaid ülesandeid ja imiteeritakse erinevaid lahinguolukordi, kasutades imitatsioonivahendeid (nt paukpadrun, valgusrakett). Soodla veehoidla põhjakaldal asuvat riigimaad kasutatakse juba aastaid Kaitseväe taktikaliste harjutuste tegemiseks. Soodla harjutusvälja maa-ala taktikalisteks õppusteks kasutamine ei ole seotud vaidlustatud korraldusega. Taktikaline väljaõpe on seotud riigikaitselise väljaõppega ja see toimub sarnaselt kogu riigis; 3) enne vaidlustatud korralduse andmist kaasati erinevad asutused ja huvigrupid. Korralduse andmise ajal ei olnud kaebaja kinnistul hoonet. Kuna vaidlustatud korraldusega ei piirata isikute õigusi, ei tulnud kaebajat Soodla harjutusvälja asutamisest informeerida; 4) Vabariigi Valitsus nõustub riigihalduse ministri seisukohtadega, et maakonnaplaneering 2030 on õiguspärane. Eriplaneeringu koostamise menetlus algatatakse pärast maakonnaplaneeringu 2030 kehtestamist. Kahe paralleelmenetluse läbiviimine polnud põhjendatud.
5.Riigihalduse minister taotleb vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajal puudub kaebeõigus. Maakonnaplaneeringuga 2030 tehti Soodla harjutusvälja asukoha eelvalik ja määrati kavandatava harjutusvälja piiranguvööndi ulatus. Maakonnaplaneeringus on kavandatud üldine tulevikuvisioon ja konkreetseid kitsendusi sellega ei kaasne. Sellega pole kavandatud Soodla harjutusvälja ega määratud maakasutus- ja ehitustingimusi ning kitsendusi. Maakonnaplaneeringuga määratleti maakonna ruumilise arengu põhimõtted ja suundumused (PlanS v.r § 7 lg 3 p 1). Tegemist on strateegilise dokumendiga, milles näidatakse väga suure üldistusastmega olulisemate infrastruktuuri elementide vajadus ja mõningad maakonna territooriumi kasutamise üldised tingimused. Maakonnaplaneeringus on võimalik kajastada riigile oluliste ehitiste põhimõttelisi asukohti. Soovitud ehitise kavandamiseks koostatakse täpsemad ja ehitamist võimaldavad planeeringud. Isiku õigusi sai piirata kas detailplaneeringu või üldplaneeringuga; 2) maakonnaplaneeringu 2030 näol ei ole tegemist mitut kohalikku omavalitsust läbiva joonehitise planeeringuga, mistõttu ei saa see olla ehitustegevuse ja kinnisasjale kitsenduste seadmise aluseks (PlanS v.r § 291 lg 1); 3(15)
3-18-913 3) maakonnaplaneeringu 2030 alusel ei ehitata Soodla harjutusvälja. Maakonnaplaneeringu elluviimiseks ei saa kohaldada kinnisasja sundvõõrandamist, v.a joonehitise kavandamiseks koostatud maakonnaplaneering. Kaebajal on enda huve võimalik kaitsta riigi eriplaneeringu koostamisel; 4) Soodla harjutusväli on üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala ja see on õiguspäraselt määratud maakonnaplaneeringus (PlanS v.r § 7 lg 3 p 13). Sellega loodi alus edasisteks tegevusteks. Paralleelselt maakonnaplaneeringu 2030 koostamisega viidi läbi keskkonnamõju strateegiline hindamine, mille tulemustega arvestati maakonnaplaneeringu koostamisel; 5) maakonnaplaneeringu 2030 seletuskirjas on selgitatud kaitseväe harjutusväljade arendamise vajadust, millistele kriteeriumitele peab kavandatav uus Soodla harjutusväli vastama ja millistel põhjustel on kavandatavale harjutusväljale sobilik just maakonnaplaneeringus 2030 määratud perspektiivne maa-ala. Maakonnaplaneeringust 2030 on arusaadav, kuidas on jõutud Soodla harjutusvälja maa-ala määramiseni ning millised on olnud planeeringu tegemise kaalutlused. Seetõttu on otstarbekas algatada järgnev riigi eriplaneering vastavalt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 9 lg-le 1 detailse lahenduse koostamiseks; 6) Soodla harjutusvälja planeerimisel ei tulnud kohaldada PlanS-i v.r 6. ptk-d. Tegemist polnud kohustusliku planeerimisinstrumendiga; 7) maakonnaplaneeringus määratud harjutusvälja piiranguvööndi ulatus tuleneb õigusaktist (kaitseministri 26. juuni 2015. a määruse nr 16 § 3 lg 4 ja lisa 1 p 76). Suurem täpsusaste antakse eriplaneeringuga; 8) maakonnaplaneeringu koostamine oli avalik ja kaebajal oli võimalik esitada oma ettepanekuid. Kuna tegemist on visioonidokumendiga, ei olnud kõikide isikute kaasamine kohustuslik. Avalikkust teavitati ajalehtede ja veebilehtede vahendusel. Maakonnaplaneering 2030 oli avalikult väljas neli nädalat.
6.Tallinna Halduskohus jättis 15. mai 2020. a otsusega kaebuse rahuldamata ning menetluskulud poolte endi kanda kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebajat ei kaasatud vaidlustatud tegevuste andmise menetlustesse; 2) kaebaja kinnistu jääb Soodla harjutusvälja alale; 3) vaidlustatud korraldusega pole otsustatud seda, et vaidlusalust maa-ala on lubatud harjutusväljana kasutada. RelvS § 85 lg 3 ei anna Vabariigi Valitsusele õigust kasutada harjutusvälja alale jäävaid eraisikute kinnistuid. Harjutusväli on alles rajamisel ja kaebaja õigusi saab piirata eriplaneeringu alusel. Korraldusega on tehtud põhimõtteline otsus asutada harjutusväli, millele järgneb maa-ala täpsem planeerimine. Korralduses määratud ala pole siduv; 4) kaebaja õigusi ei piira see, et riik ostab harjutusvälja alale jäävaid kinnistuid. Kinnistute müük toimub kokkuleppel; 5) Soodla harjutusväljal kasutatakse taktikalisteks õppusteks riigi kinnistuid. Eraisikute kinnistuid kasutatakse kokkuleppel. Taktikaliste õppuste käigus ei sooritata ülesandeid, mis nõuavad ohuala. Taktikalisi õppusi võib läbi viia ka väljaspool harjutusvälja. Üldjuhul viiakse need õppused läbi riigile kuuluval maal; 6) kuigi õppuste ajal on kaebajat kaks korda kinnistule minemisel peatatud, pärast selgitamist on tal lubatud oma kinnistule minna; 7) kuna Soodla harjutusväli ei ole harjutusväljana kasutusel ja puudub eriplaneering, ei ole kaebaja õigusi rikutud. Riigil on õigus oma kinnistuid kasutada taktikalisteks õppusteks nii tihti kui vaja. Seejuures andis Vabariigi Valitsus 27. augusti 2015. a korraldusega nr 352 alalise loa kasutada Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olevaid Harju ja Lääne-Viru maakondade metsaalasid riigikaitselise väljaõppe korraldamiseks; 8) kui õppuste käigus kaasnevad negatiivsed mõjud, tuleb need kõrvaldada teiste õiguskaitsevahenditega; 4(15)
3-18-913 9) kuna vaidlustatud korraldus ei rikkunud kaebaja õigusi, ei tulnud kaebajat menetlusse kaasata; 10) maakonnaplaneeringuga 2030 ei ole tehtud Soodla harjutusvälja asukoha eelvalikut, vaid sellega määrati üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala (PlanS v.r § 7 lg 3 p 13); 11) maakonnaplaneeringu koostamisel ei kohaldatud PlanS v.r 6. ptk-d. PlanS v.r ei täpsustanud seda, kuidas ja mille alusel tuleb määrata üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maaalad. Täpsustatud pole ka määratud maa-ala seost kaitseväe harjutusvälja edasise planeerimisega. Maakonnaplaneeringu menetluses tuli kohaldada PlanS v.r § 1 lg-t 3 ja haldusmenetluse seaduse § 47 lg 2 p 2 ning PlanS v.r § 16 lg-t 5 ning kaasata menetlusse isikud, kelle õigusi puudutati; 12) maakonnaplaneeringu seletuskirjas selgitati, millistest kaalutlustest lähtuvalt Soodla harjutusvälja maa-ala määrati; 13) seletuskirjas ei viidata PlanS v.r §-le 292 ega §-le 34. Seega ei saa pärast maakonnaplaneeringu kehtestamist asuda riigi eriplaneeringu menetluses koheselt koostama detailset lahendust, ilma et viidaks läbi riiklikult tähtsa ehitise asukoha eelvalik. Maakonnaplaneeringus 2030 ei tehtud õiguslikult siduvaid lõplikke otsuseid. Ka RelvS § 85 lg 3 alusel antud korraldusega pole harjutusvälja asukohta lõplikult kindlaks määratud. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta riigi eriplaneeringu menetluses; 14) kui maakonnaplaneering siiski peaks kaebaja õigustele mõju omama ja see määrab õiguslikult siduvalt kindlaks harjutusvälja asukoha, oleks kaebaja tulnud kaasata menetlusse. Samas ei tooks kaebaja menetlusse kaasamata jätmine kaasa käskkirja tühistamist, kuna seletuskirjas toodi välja kriteeriumid, mille alusel harjutusvälja ala määrati, kaebaja kinnistu asub harjutusvälja keskel, see pole eriti suur ja sellel asub hiljuti püstitatud väheväärtuslik väike palkhoone. Tänaseks on riik ostnud enamiku erakinnistutest. Kaebaja kinnistu ei mõjutanud seega asukoha valikut.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) halduskohus jättis kaebuse rahuldamata samadel põhjendustel, millega ta esmalt kaebuse tagastas. Seeläbi on halduskohus rikkunud oluliselt menetlusnormi; 2) Soodla harjutusvälja kasutatakse õppusteks alates 2018. a kevadest. Selle kohta on apellatsioonkaebuses esitatud ka täiendavad tõendid. Kaitseministri 5. septembri 2017. a käskkirjaga nr 486 kehtestati Soodla harjutusvälja detailne arendusprogramm. Seejärel asuti ala kasutama; 3) Vabariigi Valitsus pole 27. augusti 2015. a korraldusega nr 352 andnud luba kasutada Soodla harjutusväljal asuvaid riigi maid alalisteks väljaõpeteks. Riigil ei ole vaba voli kasutada oma maid taktikalisteks õppusteks; 4) riik omandab harjutusvälja alla kuuluvaid maid vaidlustatud korralduse alusel. Seda kinnitab täiendava tõendina esitatud kaitseministri 28. oktoobri 2019. a käskkiri nr 325; 5) halduskohtu otsus on maakonnaplaneeringut puudutavas osas vastuoluline. Kord kohus eitab, siis aga jälle jaatab selle õiguslikku siduvust asukoha eelvaliku kindlaks tegemisel; 6) asukohavalik on määratud kindlaks maakonnaplaneeringuga 2030 ning seda ei soovitud eriplaneeringu menetlusega dubleerida (vt ka EhSRS § 9 lg 1). Viimati märgitut kinnitab ka riigi eriplaneeringu eelnõu seletuskirja p 2.3.3 (dokumendid lisatud apellatsioonkaebusele); 7) kohus on ekslikult omistanud määrava tähenduse riigikaitselistele avalikele huvidele. Kaebaja ei taotle suuremat hüvitist, see maa ei ole müüa. Kaebajal on maaga isiklik side;
5(15)
3-18-913 8) Soodla harjutusvälja kavandatakse ka Anija valla uues üldplaneeringus, millele kaebaja esitas vastuväite. Vastuväide jäeti arvestamata, kuna üldplaneering peab vastama maakonnaplaneeringule; 9) kui riigi eriplaneeringuga tuleb asukoha eelvalik kindlaks teha, tuleks harjutusväli kavandada teisele poole Piibe maanteed.
8.Vabariigi Valitsus taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vaidlustatud korraldus ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja tegevust oma kinnisasja kasutamisel ei piirata; 2) Kaitsevägi ei kasuta Soodla harjutusvälja alasid harjutusväljana RelvS § 85 lg 1 mõttes. Harjutusväli rajatakse riigi eriplaneeringuga; 3) Vaidlustatud korraldus ei ole Soodla harjutusvälja aladel asuvate riigimaade kasutamise alus. Kaebaja kinnisasja ümbritsev ala on antud Kaitseväe valdusesse ja see on Kaitseväe julgeolekuala (Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) § 50 p 1 ja § 53 lg 1). Riigil on õigus oma kinnistuid kasutada. Kaitsevägi kasutab kinnistuid seadustest ja põhimäärusest tulenevate ülesannete täitmiseks. Kuna tegemist on Kaitseväe julgeolekualaga, teavitab Kaitsevägi seal viibimise reeglitest oma kodulehel. Taktikalisi õppusi ei pea tegema harjutusväljadel. Taktikalistel õppustel ei tehta ohuala nõudvaid harjutusi. Imitatsioonivahendite ja Kaitseväe sõidukite kasutamine ei nõua harjutusvälja ega planeeringut. Kaitsevägi teostab enda kasutuses oleval maal igapäevaseid tegevusi; 4) Vabariigi Valitsuse 27. augusti 2015. a korraldus nr 352 sisaldab Keskkonnaministeeriumi valitsemisel olevaid maid ning sellega vormistati Kaitsevägi maid alaliselt kasutama; 5) Kaitsevägi pole kaitseministri 5. septembri 2017. a käskkirja nr 486 alusel asunud harjutusvälja arendama ega kasutama. Arendusprogramm on Kaitseministeeriumi valitsemisala sisene kokkulepe ja see kirjeldab ala tulevikuvisiooni. Arendusprogramm on üheks sisendiks planeeringu koostamisel, mille käigus määratakse maakasutus- ja ehitustingimused. Selle dokumendi alusel ei anta maid kasutusse; 6) kaitseministri 28. oktoobri 2019. a käskkirjas nr 325 sisalduv viide vaidlustatud korraldusele tähendab üksnes faktiliste asjaolude kirjeldust. Isikud on oma kinnistud müünud vabatahtlikult; 7) maakonnaplaneeringu osas nõustutakse riigihalduse ministri seisukohtadega. Vaidlustatud korraldus sisaldab üksnes põhimõttelist otsust. Soodla harjutusvälja täpsed piirid ja harjutusvälja kasutamine manööveraladeks, laskeväljadeks, taktikalise väljaõppe aladeks ja ohualadeks lahendatakse riigi eriplaneeringu koostamisel; 8) Soodla harjutusvälja rajamise vajadus tekkis, kui valitsus kiitis heaks riigikaitse arengukava 2013–2022. Reaalsete ja vajadusel kiirelt reageerivate üksuste väljaõppe korraldamiseks oli vaja nii Tapa linnaku kui keskpolügooni lähiümbrusesse täiendavaid maa-alasid; 9) maakonnaplaneeringuga 2030 on tehtud Soodla harjutusvälja asukoha eelvalik (vt seletuskirja p 4.3.1). Maakonnaplaneeringu koostamisel kaaluti alternatiivseid asukohti harjutusvälja jaoks. Riigi eriplaneeringu menetluse alustamine detailse lahenduse koostamiseks on põhjendatud.
9.Riigihalduse minister taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) maakonnaplaneeringus 2030 kajastati riigile olulise perspektiivse ehitise põhimõttelist asukohta. Selle elluviimiseks tuleb koostada täpsemad planeeringud. Maakonnaplaneeringuga pole seatud maakasutus- ja ehitustingimusi ega muid kitsendusi. Tegemist on strateegiadokumendiga ja arengut kajastava üldise tulevikuvisiooniga, millega määratakse teatud juhtudel ka ehitiste kavandamiseks sobivad alad. Selle alusel ei asuta maid sundvõõrandama; 2) maakonnaplaneeringu protsess oli avalik ja kaebajal oli võimalus oma seisukohti esitada. Planeerimisseadus sisaldab erinormi (PlanS v.r § 12) ja seetõttu ei tule kohaldada HMS-i avatud 6(15)
3-18-913 menetluse norme. Kuna maakonnaplaneeringuga 2030 kitsendusi ei seatud, ei tulnud kaebajat PlanS v.r § 16 lg 5 alusel menetlusse kaasata. Avalikkust teavitati ajalehtede ja veebilehtede vahendusel. Samuti toimus planeeringu avalik väljapanek; 3) EhSRS § 9 lg 1 kehtiv sõnastus võib olla eksitavalt sõnastatud ja sellest tulenevalt võidakse normi mõista nii, et detailse lahenduse koostamine on lubatud vaid kuni 30. juunini 2015 kehtinud PlanS § 292 kohase maakonnaplaneeringu (ehk olulise ruumilise mõjuga objekti kavandava maakonnaplaneeringu) ja PlanS § 34 kohase maakonnaplaneeringu (ehk riiklikult tähtsat ehitist kavandava maakonnaplaneeringu) alusel. EhSRS § 9 lg 1 eesmärk on siiski üheselt mõistetavalt kirjas EhSRS seletuskirjas. Seadusandja tahteks ei olnud, et riigi eriplaneeringu saab alates detailsest lahendusest koostada ainult kuni 30. juunini 2015 kehtinud PlanS kohaselt koostatud ruumilise mõjuga objekti või riiklikult tähtsat ehitist kavandanud maakonnaplaneeringu alusel. Kui maakonnaplaneeringuga on ehitise üldine asukoht määratud, on ehitisele täpsema asukoha leidmiseks võimalus koostada riigi eriplaneering, alustades detailse lahenduse koostamisest. Kui maakonnaplaneeringuga on ehitisele asukoht leitud, ei ole tarvis eriplaneeringuga uuesti asukohta otsima hakata. Harju maakonnaplaneeringuga määrati PlanS v.r § 7 lg 3 p 13 alusel üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala Soodla harjutusvälja kavandamiseks ja seda on põhjendatud maakonnaplaneeringu seletuskirjas. Eriplaneeringuga pole vaja seda etappi uuesti korrata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
10.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses järgmised uued tõendid: 1) Kaitseministeeriumi 28. oktoobri 2019. a käskkiri nr 32, millega otsustati omandada kokkuleppe alusel Soodla harjutusvälja alal asuv Olevi kinnistu (registri nr 93202) (dtl 283– 284); 2) Kaitseministeeriumi 5. septembri 2017. a käskkiri nr 486, millega kehtestati Soodla harjutusvälja arendusprogramm. Arendusprogramm on harjutusvälja edasise arendamise lähtealus. Soodla harjutusvälja arendusprogramm on dokument, mis kirjeldab: 1) Soodla harjutusvälja peamist ülesannet; 2) olemasolevat maastikku ja tuleviku vajadust; 3) väljaõppe läbiviimise ülesehitust harjutusväljal; 4) väljaõppe objektide minimaalset ruumivajadust ja kirjeldust (dtl 320–336); 3) Soodla harjutusvälja kasutamise graafikud (aprill, mai, august, september ja november 2020) (dtl 364, 368); 4) fotod stendist, millel asub Soodla harjutusvälja piir, ja märgist (sõdurid) (dtl 366, 370, 372, 374). Kuna eespool viidatud dokumentides kajastatud teave ei aita hinnata vaidlustatud korralduse ega maakonnaplaneeringu õiguspärasust, pole need asja lahendamiseks vajalikud ja tuleb tagastada (HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3). Kaebaja esitas apellatsioonkaebuses ka Kaitseministeeriumi 8. aprilli 2019. a teate nr 121/19/1467, milles teavitatakse maaomanikke Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu ja selle keskkonnamõjude strateegilisest hindamisest (dtl 351–362, 418–420). Viidatud dokumendist nähtub, et riigi eriplaneeringu menetluses detailse lahenduse koostamisel ei plaanita enam asukoha eelvalikut, vaid täpsustakse objekti välispiiri. Kuna selles dokumendis kajastatud teave võib aida hinnata vaidlustatud maakonnaplaneeringu 2030 õiguspärasust, tuleb see tõend vastu võtta (HKMS § 62 lg 2 ja § 198 lg 3).
7(15)
3-18-913 II
11.Kuni 31. detsembrini 2002 kehtinud planeerimis- ja ehitusseaduse (PES) § 51 kohaselt otsustas Vabariigi Valitsus kaitseväepolügooni esialgse asukohavaliku üle, kui kohalik omavalitsus ei olnud kaitseväepolügooni paiknemisega enda territooriumil nõus. Vabariigi Valitsus otsustas kaitseväepolügooni esialgse asukohavaliku üle korraldusega (vt nt Vabariigi Valitsuse 23. oktoobri 2001. a korraldus nr 713). Lõplik asukoht tuli määrata üldplaneeringus (PES § 51 lg 5).
31.märtsil 2002 jõustus RelvS, mille § 85 sätestas normi kaitsejõudude harjutusvälja ja selle asutamise kohta.
13.RelvS § 85 lg 1 sätestab, et Kaitseväe ja Kaitseliidu harjutusväli on maa- või mereala koos selle kohal oleva õhuruumiga ja seal asetsevate väljaõppeehitiste kompleksiga, kus korraldatakse Kaitseväe ja Kaitseliidu üksuste taktikalisi harjutusi, õppusi, laskmisi ja lõhketöid ning katsetatakse relvi, lahingumoona, lahingu- ja muud tehnikat. Sama paragrahvi lg 3 sätestab, et Kaitseväe ja Kaitseliidu harjutusvälja asutamise otsustab Vabariigi Valitsus valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul.
14.Vaidlustatud korralduses on määratud harjutusvälja asukoht, otsuse osaks on asukohakaart. Otsuse seletuskirjas on märgitud harjutusvälja pindala (5865 ha) ja välispiiri pikkus (32,2 km). Seletuskiri sisaldab põhjendusi ja kaalutlusi, sh kriteeriume selle kohta, miks tuleb harjutusväli asutada just kavandatavasse asukohta: „Reaalsete ja vajadusel kiirelt reageerivate üksuste väljaõppe korraldamiseks Eestis on aga vaja Kaitseväe keskpolügooni lähiümbrusesse täiendavaid maa-alasid. Uue harjutusvälja asukoha valimisel tuli leida järgmistele kriteeriumitele vastav maa-ala: 1) võimalikult kaugel asulatest; 2) võimalikult vähe elanikke; 3) mis on valdavalt riigi omandis; 4) kus on sobiv maastik ja pinnas; 5) mis on mõistlikul kaugusel Tapal asuvast Kaitseväe linnakust ja võimalikult lähedal olemasolevale Kaitseväe keskpolügoonile; 6) kus ei ole sõjalist väljaõpet piiravaid looduskaitselisi tegureid; 7) kus ei ole sõjalist väljaõpet takistavaid elektriliine, gaasitrasse, veetrasse, ühiskanalisatsiooni trasse, üldkasutatavaid teid, raudteid jmt; 8) mis ei asu liiga lähedal Eesti piirile. Sobivate harjutusväljade valmimine on oluline ka Eestis viibivate liitlasvägede perspektiivist. Eestis on 2014. aasta kevadest arvestatav roteeruv liitlaste maaväekomponent, mille täiemahuliseks väljaõppetegevuseks puuduvad täna asjakohased võimalused. Eesti enda kaitsevõime väljaarendamise seisukohalt on harjutusväljade laienemine oluline, ent liitlaste märkimisväärse kohaloleku kontekstis tuleb vastavaid tegevusi oluliselt kiirendada. Uus harjutusväli kavandatakse Soodla veehoidla ümbrusesse eespool nimetatud põhjustel ning seepärast, et Soodla veehoidla lõunakallas oli tankodroomina kasutusel juba Nõukogude armee poolt. Soodla veehoidla põhjakaldal asuvat riigimaad kasutatakse juba aastaid Kaitseväe taktikaliste harjutuste tegemiseks. Eeltoodust lähtuvalt on Kaitseministeerium koostöös Kaitseväega jõudnud järeldusele, et kõige otstarbekam on asutada uus harjutusväli Harju maakonda Kuusalu ja Anija valdade territooriumile Soodla veehoidla põhja- ja lõunakaldale, sest alternatiivne asukoht uuele harjutusväljale puudub.[---]
8(15)
3-18-913 Harjutusvälja manööveralad, laskeväljad, taktikalise väljaõppe alad, ohualad, sihtmärgialad jne määratakse riigi eriplaneeringu koostamisel arvestades muuhulgas keskkonnamõjude, sh veekvaliteedi ja loodusväärtuste hindamise tulemusi. Keskkonnamõjude hindamise käigus hinnatakse ka Soodla harjutusvälja mõju liiklusohutusele ja kaardistatakse erinevad võimalused harjutusväljale sõitmiseks. [---] Soodla harjutusvälja kasutamisega kaasnevad keskkonnamõjud tuleb 01.07.2015 jõustuva planeerimisseaduse kohaselt hinnata riigi eriplaneeringu koostamisel. Seega on võimalik et planeerimisprotsessi käigus täpsustatakse harjutusvälja piire ja sellel tehtava sõjalise väljaõppe võimalusi.“
15.Vaidlustatud korraldus, selle lisa ja seletuskirja põhjendused lubavad järeldada, et Vabariigi Valitsuse tahteks oli vaidlustatud korraldusega siduda harjutusvälja asutamine konkreetse asukoha ehk maa-alaga, mille juurde riigi eriplaneeringu menetluses enam tagasi ei tulda. Harjutusvälja asutamise otsusega on antud ka sisuliselt suunis selle kohta, milline võiks tulevikus maakasutuse otstarve olla, s.o riigikaitsemaa ja konkreetsemalt harjutusväljaku maa (MaaKatS § 181 lg 7 p 3).
16.Käesolevas asjas tehtud Riigikohtu 25. aprilli 2019. a määruse punkti 10 valguses on harjutusväli eriotstarbel kasutatav maa-ala, kus on võimalik korraldada RelvS § 85 lg-s 1 nimetatud tegevusi. Harjutusvälja asutamisega antakse õigus kasutada konkreetset maa-ala harjutusväljana. Seejuures ei võtnud Riigikohus seisukohta, kas harjutusvälja asutamine enne planeeringu kehtestamist on õiguslikult lubatav (vt määruse p 12).
16.1.Ringkonnakohus mõistab RelvS § 85 lg-d 1 ja 3 ning MaaKatS § 2 p 9 ja § 181 ja PlanS v.r § 3 lg-t 1 selliselt, et harjutusvälja asutamise otsus võib küll anda õiguse harjutusvälja kasutada, kuid üksnes ulatuses ja sellisteks tegevusteks, mis ei nõua planeeringutega ehitus- ja maakasutustingimuste määramist ega maa sihtotstarbe muutmist. Ainuüksi harjutusvälja asutamisotsus ei loo õiguslikku alust asuda harjutusvälja maa-ala kasutama igat liiki ja suure intensiivsusega harjutuste, õppuste, laskmiste ja lõhketööde läbiviimiseks ning relvade, lahingumoona, lahingu- ja muu tehnika katsetamiseks. Viimati nimetatud tegevused nõuavad ehitus- ja maakasutustingimuste, samuti ohualade määramist, sh keskkonnamõjude hindamist. Vaidlustatud harjutusvälja asutamise otsusega pole seatud harjutusvälja ehitus- ega maakasutustingimusi, samuti pole määratud ohualasid ega hinnatud keskkonnamõjusid. RelvSga ei reguleerita harjutusvälja ehitus- ega maakasutustingimusi (vt RelvS § 1). Riigikaitselist ehitist (sh harjutusvälja) puudutavad ehitus- ja maakasutustingimused tuleb üldjuhul reguleerida kohaste planeeringutega (vt PlanS § 1 lg 1, § 2 lg 2, § 3 lg 1). Kavandatavale riigikaitselisele ehitisele sobivaima asukoha või maa-ala valimine erinevate võimalike asukohtade vahel peaks samuti üldjuhul toimuma planeerimismenetluses (vt nt PlanS § 27 lg 9, § 30–41; kuni 30. juunini 2015 kehtinud PlanS § 7 lg 3 p 13, § 292 ja § 32–34). Viimati märgitud järeldus on kajastatud ka vaidlustatud korralduse punktis 2, mille kohaselt koostab Kaitseministeerium eriplaneeringu. Sellest tulenevalt ei ole harjutusvälja asutamisotsus ka eelhaldusakt (haldusmenetluse seadus § 52 lg 1 p 2). Asutamisotsusest tulenevat õigust saab asuda täiel määral realiseerima alles pärast vastavate planeeringute kehtestamist ja vajadusel võimalike ehitus- ja kasutuslubade väljastamist. Kui planeerimismenetluse käigus peaks nt harjutusvälja asukoht muutuma, on see harjutusvälja asutamisotsuse muutmise aluseks.
16.2.Riigi kinnisomandi Kaitseväe valdusesse andmist saab muu hulgas põhjendada harjutusvälja asutamisotsusega. See annab Kaitseväele õiguse viia riigi kinnisomandil läbi selliseid õppusi, mis ei nõua täpsemaid ehitus- ja maakasutustingimusi (nt sõdurite välilaager, maastikul orienteerumine jms väiksema koormusintensiivsusega tegevus). Ka riigil kui kinnisasja omanikul on õigus kinnisasja vallata, kasutada ja käsutada ulatuses, milles see ei riku 9(15)
3-18-913 teiste isikute õigusi (asjaõigusseadus (AÕS) § 68 lg 1). Riigi kinnisomandiga piirnevad naabrid peavad taluma üksnes riigi kinnisomandi kasutamisest tulenevaid selliseid negatiivseid mõjutusi, mis ei kahjusta naabril oluliselt enda kinnisasja kasutada ega ole vastuolus keskkonnakaitseliste nõuetega (AÕS § 143 lg 1).
16.3.Kuigi vaidlusalusel alal viiakse läbi taktikalisi õppusi, ei viida neid läbi Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korralduse alusel. Vaidlustatud korralduse seletuskirjast nähtub, et Soodla veehoidla põhjakaldal asuvaid riigimaid on kasutatud juba aastaid Kaitseväe taktikaliste harjutuste tegemiseks ja seda enne vaidlustatud korralduse andmist. Riigi kinnisomand on antud Kaitseväe valdusesse RKIK käskkirjadega. Kaitsevägi korraldab taktikalisi õppusi sellel alusel, et neil on õigus riigi kinnistuid vallata. Kas taktikaliste õppuste läbiviimine riigi kinnistutel on õiguspärane, seda hinnatakse asjas nr 3-20-286. Selleks, et viia riigi kinnistutel läbi üksnes teatud intensiivsuse tasemega taktikalisi õppusi, ei ole vaja tingimata asutada harjutusvälja.
16.4.Küll aga võib harjutusvälja asutamise otsus luua aluse võõrandada kokkuleppe alusel harjutusvälja alaga hõlmatud eraisikute kinnistuid. Harjutusvälja asutamisotsusega on asutud realiseerima riigi üldist strateegilist eesmärki. Kuigi harjutusvälja asutamise otsus võib viidata sellele, et harjutusväljaga hõlmatud maad võib tulevikus olla tarvis kasutada riigikaitseliseks vajaduseks kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduse (KAHOS) § 4 lg 1 p 19 tähenduses, ei ole üksnes harjutusvälja asutamise otsus kinnisasja sundvõõrandamise aluseks. Riigikaitseline vajadus peab väljenduma planeerimismenetluse kaudu, milles selgitatakse välja, kas maa-alale on võimalik harjutusväli RelvS § 85 lg-s 1 sätestatud tegevuste läbiviimiseks kavandada või mitte (KAHOS § 4 lg 1 p 20). Kui ainuüksi harjutusvälja asutamise otsus oleks piisav alus kinnisasja sundvõõrandamiseks ning planeerimismenetluses peaks selguma, et nt keskkonnamõjude tõttu pole võimalik harjutusvälja taotletavasse asukohta kavandada, oleks tegemist omandiõiguse alusetu ja seega ebaproportsionaalse piiranguga.
17.Kuna üksnes harjutusvälja asutamise otsus ei loo õiguslikku alust asuda harjutusvälja maa-ala kasutama igat liiki ja suure intensiivsusega harjutuste, õppuste, laskmiste ja lõhketööde läbiviimiseks ning relvade, lahingumoona, lahingu ja muu tehnika katsetamiseks, ei riku vaidlustatud korraldus kaebaja õigusi. Kui Kaitsevägi peaks harjutusväljaga hõlmatud riigi kinnisasju, mis piirnevad kaebaja kinnistuga, kasutama eesmärkidel ja sellisteks tegevusteks, mis nõuavad täpsemaid ehitus- ja maakasutustingimusi, ei pea kaebaja sellisest tegevusest kaasnevaid negatiivseid mõjusid taluma ja tal on õigus nõuda sellise tegevuse keelamist (riigivastutuse seadus § 4 lg 1 ja § 5 lg 1). Viimati viidatud küsimust lahendatakse haldusasjas nr 3-20-286. III
18.Harju maakonnaplaneering 2030+ algatati Vabariigi Valitsuse 18. juuli 2013. a korralduse nr 337 p-ga 1 PlanS v.r § 7 lg-s 3 sätestatud ülesannete lahendamiseks. Maakonnaplaneeringu ülesandeks oli muu hulgas üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala määramine (PlanS v.r § 7 lg 3 p 13). Vaidlusalust harjutusvälja saab käsitada üleriigilise tähtsusega riigikaitselise otstarbega maa-ala määramisena PlanS v.r § 7 lg 3 p 13 mõttes (selle kohta vt ka käesolev otsus, p 19.2).
19.Riigihalduse minister on seisukohal, et maakonnaplaneering ei riiva kaebaja õigusi, kuna see on maakonna arengut kavandav üldine tulevikuvisioon, selle alusel ei asuta kinnisasja sundvõõrandama, selle alusel ei asuta ehitama ning ehitise konkreetne paiknemine määratakse riigi eriplaneeringu menetluses detailse lahenduse koostamisega. Sellest tulenevalt saab kaebaja oma õigusi kaitsta eriplaneeringu menetluses. 10(15)
3-18-913
19.1.Üldjuhul ei tulnud maakonnaplaneeringust selle üldise iseloomu tõttu kinnisasjadele kitsendusi (vt nt PlanS v.r § 7 lg 3 p-d 1–4). Maakasutuse ja ehitamise aluseks vajalike planeeringute olemasolu tuli tagada kohalikul omavalitsusel üldplaneeringute ja detailplaneeringute kehtestamisega (PlanS v.r § 4 lg 2 p 1). Kehtiva õiguse alusel on võimalik need tingimused määrata ka nt riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuga (PlanS § 27 lg 10 ja § 95 lg 8).
19.2.Samas võis maakonnaplaneeringuga konkreetse objekti asukoha paikapanemisega kitsendus siiski tekkida. Viimati märgitut eeskätt olukorras, kus konkreetse objekti põhimõtteline asukoht ja piirkond valiti välja maakonnaplaneeringuga ning seda ei hakata hiljem teiste planeeringutega enam teise asukohta kavandama. Kui kinnistut pole mõne muu hilisema planeeringuga enam võimalik arvata välja maakonnaplaneeringuga paika pandud riigikaitselise objekti tuumalast, saab maakonnaplaneeringust lähtuvat kitsendust eeldada. Viimati märgitud olukorras ei ole tõenäoline, et isik saaks hiljem oma õigusi riigikaitselise objekti asukoha valiku vastu reaalselt kaitsta.
20.Maakonnaplaneeringust järeldub riigihalduse ministri tahe valida Soodla harjutusvälja esialgne asukoht. Vabariigi Valitsus algatas vaidlusaluse maakonnaplaneeringu menetluse 18. juuli 2013. a korraldusega nr 337. Riigihalduse minister kehtestas maakonnaplaneeringu
9.aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78. Maakonnaplaneeringu seletuskirjast (lk 72–73) nähtub, et planeerimismenetluses on Soodla harjutusvälja asukoha valimisel arvestatud vaidlustatud Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korraldusega.
20.1.Maakonnaplaneeringu asustuse suunamise kaardil on kajastatud Soodla harjutusvälja kui riigikaitselise ehitise piiranguvöönd ja riigikaitse harjutusväli.
20.2.Maakonnaplaneeringu seletuskirja kohaselt on maakonnaplaneeringus kajastatud üleriigilise tähtsusega kavandatava riigikaitselise ehitisena ka Soodla harjutusväli Kuusalu ja Anija valdades, mille piiranguvööndi ulatus on kuni 2000 m kinnisasja välispiirist. Seletuskiri (lk 72) võimaldab järeldada tahet teha maakonnaplaneeringuga eelvalik Soodla harjutusväljaku asukoha kohta: 1) Kaitseministeerium sõlmis 1997 lepingu, et selgitada välja optimaalsed maa-alad, kus oleks võimalik rajada keskne harjutusväli. Esialgse vaatluse tarbeks valiti välja 24 piirkonda, millest 14 lülitati välja tööde algusjärgus. Töö käigus ilmnes, et kõikidele kriteeriumitele vastavaid asupaiku Eestis ei ole, mistõttu tuli teha kompromisse. Valiku tegemisel arvestati järgmisi kriteeriume: idapool Pärnu-Paldiski joont, väljaspool olemasolevaid kaitsealasid, kaugemal kui 2 km linnadest ja asulatest, kaugemal kui 20 km riigipiirist, mitte kaugemal kui 20 km raudteest, ei hõlma kõvakattega üldkasutatavaid teid, reljeefi kõrgusvahemik vähemalt 15 m, mineraalpinnast vähemalt 70%, läbivoolav jõgi, minimaalselt kinnistuid, minimaalselt kommunikatsioone; 2) sobivaim koht asus Kuusalu piirkonnas. Nõukogude Liidu ajal rajati samasse piirkonda 33 000 hektari suurune Aegviidu polügoon. Nõukogude Liidu ajal hõlmas Aegviidu polügoon kogu tänapäeval kasutatava Kaitseväe keskpolügooni, planeeritava harjutusvälja ja kogu PõhjaKõrvemaa looduskaitseala. Soodla veehoidla lõunakallast kasutati tankodroomina; 3) uue harjutusvälja asukoha leidmiseks koostati täiendav kaardianalüüs; 4) kuna Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korralduse nr 282 seletuskirjas märgitud kriteeriumitele vastavat maa-ala ei leitud, tehti erinevate kriteeriumite vahel kompromisse. Olulisemaks kriteeriumiks oli mõistlik kaugus Tapa linnakust ja keskpolügoonist ning piisava suurusega maa-ala. Maa-ala peab vastama tingimusele, kus soomukite, jalaväe lahingumasinate ja tankide laskmisel on võimalik tekitada ohualad (CV9035 treeningmoona ohuala on 6,8 km x 4 km). Kaardianalüüsi käigus leiti kaks alternatiivset asukohta. Soodla veehoidla ümbrus osutus sobivamaks, sest see asub keskpolügoonile lähemal ja seda ala on varem kasutatud sõjaliseks 11(15)
3-18-913 väljaõppeks. Harjutusvälja ja keskpolügooni vahele on võimalik rajada ühendusteed, mis võimaldab korraga kasutada kahte harjutusvälja; 5) harjutusvälja laske- ja õppeväljade ning teede asukohad määratakse riigi eriplaneeringu detailse lahenduse koostamisel. Samuti täpsustatakse välispiiri kulgemist, harjutusvälja ja ühendusteede kasutusintensiivsust. Eriplaneeringuga hinnatakse kavandatava tegevuse strateegilist keskkonnamõju, sh viiakse läbi Natura 2000 hindamine.
20.3.Maakonnaplaneeringu seletuskirja joonisel 9 on kujutatud kaks valikut. Seletuskirjast võib järeldada, et valiku I kasuks langetati otsus kokkuvõtlikult eeskätt põhjusel, et tegemist oli endisaegse Aegviidu polügooni alaga ning see asus Tapa linnakule ja Kaitseväe keskpolügoonile lähemal. Seeläbi on Soodla harjutusväli võimalik teedega ühendada Kaitseväe keskpolügooniga.
20.4.Vaidlustatud maakonnaplaneering ei ole Soodla harjutusvälja asukoha kavandamise osas pelgalt strateegiline dokument. Kaebaja ca 26 ha suurune kinnistu asub Soodla harjutusvälja keskel (selle kohta vt ka halduskohtu otsus, p 45). Arvestades harjutusvälja otstarvet, mõtet ja põhiolemust (s.o sõjalise väljaõppe kompleks, mis hõlmab suurt ala, sh ohutusaladega), ei ole tõenäoline, et riigi eriplaneeringu menetluses detailse lahenduse koostamisel saaks kaebaja oma õigusi tõhusalt kaitsta ja tema kinnistu võidaks Soodla harjutusvälja alalt välja arvata. Kaebaja kinnistu ei asu Soodla harjutusvälja piirialal. Riigi eriplaneeringu menetluses tuleks kas Soodla harjutusvälja märkimisväärses mahus vähendada või sellele tuleks leida uus asukoht. See aga ei pruugiks sobituda enam kokku detailse lahenduse koostamise menetluses taotletava eesmärgi ja ülesandega. Seejuures kinnitab ka Kaitseministeeriumi 8. aprilli 2019. a teade Soodla harjutusvälja riigi eriplaneeringu algatamise kohta, et harjutusvälja asukoht valiti maakonnaplaneeringuga, harjutusväljale alternatiivne asukoht puudub ning riigi eriplaneeringu detailse lahenduse koostamisel määratakse ehitusõigus, täpsustatakse välispiiri kulgemist, määratakse Koitjärve külas tee asukoht ja tee asukoht harjutusvälja ja keskpolügooni vahel. Eelnevast tulenevalt võib jaatada kaebaja õiguste kitsendamist maakonnaplaneeringuga Soodla harjutusvälja asukoha valikul.
21.Halduskohus asus seisukohale, et maakonnaplaneeringuga pole Soodla harjutusvälja asukohta õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud. Halduskohtu hinnangul pole EhSRS § 9 lg 1 kohaldatav, kuna maakonnaplaneeringuga pole valitud olulise ruumilise mõjuga objekti PlanS v.r § 292 mõttes ega riiklikult tähtsat ehitist PlanS v.r § 34 mõttes. Halduskohtu seisukoha järgi tuleb vastustajal harjutusvälja asukoht valida riigi eriplaneeringu menetluses. Riigihalduse minister ei jaga halduskohtu seisukohta, et harjutusvälja asukohta pole kindlaks määratud ning EhSRS § 9 lg 1 kohaldub üksnes PlanS v.r § 292 või § 34 kohases menetluses asukoha kindlakstegemisel.
21.1.Maakonnaplaneeringus p-st 4.3.1 järeldub riigihalduse ministri tahe määrata maakonnaplaneeringuga 2030 Soodla harjutusvälja põhimõtteline asukoht tulevase eriplaneeringu menetluse jaoks õiguslikult siduvalt kindlaks.
21.2.EhSRS § 9 lg 1 sätestab, et kui maakonnaplaneering on koostatud enne EhSRS-i jõustumist kehtinud planeerimisseaduse alusel ja selles on tehtud ehitise asukoha eelvalik või asukohavalik enne EhSRS-i jõustumist kehtinud PlanS §-de 292 ja 34 alusel, võib maakonnaplaneeringu teema- või osaplaneeringu põhjal koostada PlanS-s ettenähtud riigi eriplaneeringu, alustades detailsema lahenduse menetlusest.
21.3.Riigikohus märkis, et kui harjutusvälja asukoht kajastub maakonnaplaneeringus, saab EhSRS § 9 lg 1 järgi alustada riigi eriplaneeringu menetlemist detailse lahenduse koostamisest (vt ka PlanS § 43 lg 1; Riigikohtu halduskolleegiumi 25. aprilli 2019. a määrus asjas nr 3-1812(15)
3-18-913 913, p 13). Riigikohus pole viidatud määruses põhjalikumalt analüüsinud, kas EhSRS on kohaldatav üksnes PlanS v.r §-de 292 ja 34 kohaste menetluste tulemusena saadud maakonnaplaneeringutele või kõikidele maakonnaplaneeringutele, milles on riigikaitselise objekti asukoht kindlaks määratud. Samuti ei analüüsinud Riigikohus seda, kas maakonnaplaneeringut menetleti PlanS v.r §-de 292 või 34 alusel ja kohases menetluses.
21.4.Halduskohus märkis otsuses, et Soodla harjutusvälja asukohta ei valitud PlanS v.r § 292 ega PlanS v.r 6. ptk alusel korraldatavas menetluses ning seetõttu ei saa riigi eriplaneeringu menetluses arvestada maakonnaplaneeringus märgitud asukohaga EhSRS § 9 lg 1 alusel.
21.5.Asjaolu, et EhSRS § 9 lg 1 viitab PlanS v.r §-dele 292 ja 34, ei tähenda, et neid maakonnaplaneeringuid, milles on ehitise asukoht valitud teistes kui PlanS v.r §-des 292 ja 34 sätestatud menetlustes, ei saaks kehtiva seaduse alusel koostatavas riigi eriplaneeringu menetluses arvesse võtta. Normi mõtteks on reguleerida neid olukordi ja lubada arvestada riigi eriplaneeringutes neid vanu maakonnaplaneeringuid, milles on ehitise asukoht välja valitud. Üleminekusätte mõtteks oli vähendada halduskoormust vanalt seaduselt uuele seadusele üleminekul (vt ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus 572 seletuskiri, lk 5). Seetõttu ei tuleks määravat tähendust omistada sellele, millises konkreetses menetluses ja õiguslikul alusel maakonnaplaneeringuga ehitise asukoht kindlaks määrati. Oluline on, et kehtivas maakonnaplaneeringus on ehitise põhimõtteline asukoht kindlaks määratud. Praegusel juhul nähtub maakonnaplaneeringust riigihalduse ministri tahe määrata Soodla harjutusvälja asukoht kindlaks. Kuna kehtiva PlanS § 27 lg-te 1 ja 2 kohaselt saab riigi eriplaneeringu menetluse esemeks olla ka harjutusväli, ei piira EhSRS § 9 lg 2 sama paragrahvi lg 1 kohaldamist. Vaidlusalune harjutusväli on selline olulise ruumilise mõjuga ehitis, mille vastu on suur riigi julgeoleku tagamisele suunatud huvi.
22.Vaidlust pole asjaolu üle, et kaebajat ei ole maakonnaplaneeringu menetlusse kaasatud. Sellist kohustust varasem PlanS otsesõnu ette ei näinud. Arvestades maakonnaplaneeringu üldist strateegilist ülesannet, ei nõudnud PlanS v.r § 16 lg 1 p 2 kaebaja kui kinnisasja omaniku kaasamist maakonnaplaneeringu menetlusse. Kuna praegusel juhul võib kaebaja õiguste kitsendamist maakonnaplaneeringuga möönda, oleks kaebaja menetlusse kaasamine olnud põhjendatud ja vajalik. Asjaoludest tulenevalt pidanuks kaebaja kaasamine toimuma seaduses sätestatust intensiivsemalt (vrd Riigikohtu 23. aprilli 2008. a otsus asjas nr 3-3-1-12-08, p 11). Kui asukoht oleks valitud üldplaneeringuga (PlanS v.r § 8 lg 3 p 15), sh PlanS v.r § 34 alusel ja selles ettenähtud menetluskorda järgides, tulnuks kaebaja menetlusse kaasata (PlanS v.r § 16 lg 1 p 4). PlanS v.r sisaldas sisuliselt lünka osas, milles see ei näinud ette isiku kaasamist maakonnaplaneeringu menetlusse, kui selles otsustati isiku õiguste kitsendamise üle. Lünk oleks olnud siiski võimalik ületada, kui analoogia korras oleks kohaldatud PlanS v.r § 16 lg 1 p 4.
23.Halduskohus asus seisukohale, et isegi kui kaebaja oleks tulnud maakonnaplaneeringu menetlusse kaasata, siis ei mõjutanud see asja otsustamist (HMS § 58). Halduskohus märkis, et maakonnaplaneeringu seletuskirjas toodi välja asukoha valimise kriteeriumid, samuti asub kaebaja kinnistu harjutusvälja keskel, see ei ole võrreldes harjutusvälja üldise pindalaga eriti suur ja sellel asub väike vähese väärtusega hiljuti püstitatud palkhoone. Samuti on riik ostnud suurema osa kinnistutest, mis jäävad harjutusvälja alale. Eeltoodust tulenevalt ei pidanud halduskohus tõenäoliseks, et kaebaja kinnistu oleks harjutusvälja asukohavalikut mõjutanud. Halduskohtu hinnangul kaalusid riigikaitselised avalikud huvid kaebaja erahuvi üles.
13(15)
3-18-913
23.1.Vajadust harjutusvälja järele saab järeldada nii vaidlustatud korraldusest kui ka maakonnaplaneeringu 2030 seletuskirjast. Seletuskirja (lk 72–73) kohaselt oli harjutusvälja asukoha valiku üheks kriteeriumiks see, et seal oleks võimalikult vähe erakinnistuid. Asukoha valikul peeti määravaks peamiselt asjaolu, et Nõukogude Liidu ajal oli piirkonnas 33 000 hektari suurune polügoon harjutusalana ja Soodla veehoidla lõunakallast kasutati tankodroomina, alal on inimasustus hõre, Kaitseväe linnak Tapal ja Kaitseväe keskpolügoon asuksid võimalikult lähedal, maa-ala oleks piisavalt suur ohuala tagamiseks, ühendusteede rajamise võimalus harjutusvälja ja keskpolügooni vahel. Seeläbi moodustaksid harjutusväli ja keskpolügoon lähestikku ühe tervikliku õppeala.
23.2.Maakonnaplaneeringu menetluses oli teada, et vaidlusalusel maa-alal asuvad eraisikute kinnistud, sh kaebaja kinnistu. Viidatud asjaolu aga ei saanud asukohavalikul olla sellise kaaluga, mis oleks tinginud harjutusvälja teise asukohta kavandamise. Ka kohtumenetluses pole kaebaja välja toonud selliseid kaalukaid asjaolusid, mis võiksid mõjutada seda, et riik peaks loobuma vaidlusalusesse piirkonda harjutusvälja kavandamisest põhjusel, et kaebaja omab selles piirkonnas kinnistut koos hoonega, mis asub veekogu lähedal. Kinnistul asuv hoone pole kaebaja peamine ja ainuke elukoht, vaid seda kasutatakse esmajoones puhkamise otstarbel suve- või maakoduna.
23.3.Kuna maakonnaplaneeringus on erinevate asukohtade vahel valitud ja seda valikut on põhjendatud ning kaebaja kinnistu välistamiseks harjutusvälja alalt ei esine kaalukaid asjaolusid, siis ei tingi kaebaja menetlusse kaasamata jätmine vaidlustatud maakonnaplaneeringu tühistamist kaebajat puudutavas osas.
24.Asukohavalikul pole hinnatud strateegilist keskkonnamõju ega läbi viidud Natura 2000 hindamist. Viimati märgitut tehakse riigi eriplaneeringu menetluses. Maakonnaplaneeringuga tehtud asukohavalik ei anna õigust kasutada maad sõjaliseks õppeks RelvS § 85 lg 1 mõttes. Selline mõju saab tulla siis, kui maa-alale hakatakse riigi eriplaneeringu alusel määrama laskeja õppevälju, teede asukohti, ohualasid, tulepositsioone, sihtmärgialasid ja teenindusalasid ning määratakse harjutusvälja kasutamisintensiivsus. Vaidlusalusel maa-alal erinevate tegevuste võimalikkus selgitatakse välja riigi eriplaneeringu detailse koostamise menetluse käigus. Arvestades maakonnaplaneeringu iseloomu ja sisu, sh seda, et harjutusvälja asukoha valik eeldatavalt ei avalda olulist mõju Natura 2000 võrgustiku alale, ei olnud kohustust KSH menetlust läbi viia.
25.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
26.Menetlusosaliste menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
14(15)
3-18-913 Tühistatud osaliselt Riigikohtu 21.10.2021 otsusega
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. novembri 2020. a otsus ja Tallinna Halduskohtu 7. aprilli 2020. a otsus Vabariigi Valitsuse 9. juuli 2015. a korraldust nr 282 puudutavas osas. Teha selles osas uus otsus, millega tunnistada korraldus õigusvastaseks, kuid jätta tühistamisnõue rahuldamata.
3.Jätta ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata riigihalduse ministri
9.aprilli 2018. a käskkirjaga nr 1.1-4/78 kehtestatud „Harju maakonnaplaneeringu 2030+“ osalise tühistamise nõude osas, kuid muuta otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Mõista Vabariigi Valitsuselt kaebaja kasuks välja menetluskulu 15 eurot. Ülejäänud kulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
5.Tagastada kautsjon.
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.