Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
5. november 2020, Tallinn
Haldusasja number
3-19-2182
Haldusasi
XX kaebus Sotsiaalkindlustusameti 12. septembri 2019. a otsuse nr P26-2019-185850 ja 25. oktoobri 2019. a vaideotsuse nr 8-3/27320-2 tühistamiseks ning tema 2. augusti 2019. a taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 18. mai 2020. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Madis Kotsar
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 18. mai 2020. a otsus haldusasjas nr 3-19-2182 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Otsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga X.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 7. detsembril 2020 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses
3-19-2182 (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Töötukassa tuvastas 06.11.2017 otsusega nr TVH/17/051489 XX-l osalise töövõime kestusega kaks aastat (hinnang kehtis 27.09.2017–26.09.2019), sest taotlejal esineb mõõdukas tegutsemispiirang liikumise valdkonnas, mis on põhjustatud hingamiselundite ning lihasluukonna- ja sidekoehaigusest (õhupuuduse, hingelduse ja jalgade valu tõttu on piiratud käimine, treppidest ja erinevatel pindadel liikumine, kehaasendi säilitamine). Otsuse kohaselt on taotleja seisund regulaarse raviga tõenäoliselt paranev. Sotsiaalkindlustusamet (SKA) tuvastas 06.11.2017 otsusega nr P26-2017-145074 XX-l keskmise puude, sest tal esineb keskmisele puude raskusastmele vastav liikumise funktsiooni kõrvalekalle (ekspertiisiotsus kehtib 01.12.2017–26.09.2019).
2.XX esitas töötukassale ja SKA-le 02.08.2019 ühistaotluse töövõime hindamiseks ja puude raskusastme tuvastamiseks. Eesti Töötukassa tuvastas 02.09.2019 otsusega nr TVH/19/030669 XX-l osalise töövõime kestusega viis aastat (hinnang kehtib 27.09.2019– 26.09.2024), sest taotlejal on mõõdukad tegutsemispiirangud liikumise ja käelise tegevuse valdkondades. Liikumise valdkonnas mõõduka tegutsemispiirangu põhjuseks on alumiste hingamisteede kroonilised haigused, süsteemsed sidekoe haigusseisundid ning jala vigastuse jääknähud (hingamisfunktsiooni langusest, alajäseme lihasjõu ja lihasvastupidavuse langusest ning valuaistingutest tingituna on piiratud kehaasendi muutmine ja säilitamine, pikkade vahemaade läbimine ning mitmesugustel pindadel käimine). Käelise tegevuse valdkonnas mõõduka tegutsemispiirangu põhjuseks on närvide, närvijuurte ja -põimikute haigusseisundid, süsteemsed sidekoe haigusseisundid ning pehmete kudede muud haigusseisundid (käte sensoorsete funktsioonihäirete, valuaistingute ja vereringehäirete tõttu on piiratud esemete tõstmine ja kandmine, esemete käsitsemisega seotud tegevused ning langenud on käte lihaste vastupidavus). Otsuse kohaselt on taotleja töövõime viie aasta jooksul raskesti prognoositav, arvestades tema tervisekahjustuse muutlikku iseloomu. Sotsiaalkindlustusamet ei tuvastanud 12.09.2019 otsusega nr P26-2019-185850 XX-l puude raskusastet. SKA toetub puude tuvastamisel töötukassa ekspertarsti hinnangule. Töötukassa on hinnanud taotleja toimetulekut ja hakkamasaamist liikumisel, käelises tegevuses, suhtlemisel, samuti teadvusel püsimist, enesehooldust, õppimist, tegevuste elluviimist, muutustega kohanemist, ohu tajumist ning inimeste vahelist lävimist ja suhteid. Puue tuvastatakse eeltoodud valdkondades inimese igapäevaste tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangute põhjal. Terviseandmete ja ekspertarsti arvamuse põhjal ei esine XX-l nimetatud valdkondades piiranguid sellisel määral, et tuvastada puuet. Puude raskusastme mittetuvastamise tõttu ei ole alust taotlejale puuetega inimeste sotsiaaltoetuste määramiseks.
2(9)
3-19-2182
3.Sotsiaalkindlustusamet jättis 25.10.2019 vaideotsusega nr 8-3/27320-2 rahuldamata XX 10.10.2019 vaide SKA 12.09.2019 otsuse kehtetuks tunnistamiseks ja uue otsusega puude tuvastamiseks. Sotsiaalkaitseministri 29.02.2016 määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (määrus nr 18) § 6 lg 6 p 1 kohaselt tuvastatakse puude raskusaste määruse nr 18 § 4 lg 5 p-des 1–3 ja 5–7 nimetatud valdkondades (liikumine, käeline tegevus, suhtlemine, õppimine ja tegevuste elluviimine, muutustega kohanemine ja ohu tajumine, inimestevaheline lävimine ja suhted) esinevate piirangute alusel ning keskmise puude raskusaste tuvastatakse siis, kui vähemalt ühes valdkonnas on piirangu aritmeetiline keskmine või suhtlemise valdkonnas on vähemalt ühe võtmetegevuse sooritamisel esineva piirangu raskusastme arvväärtus 2–2,75. Ekspertarst hindas taotlejal liikumise valdkonna võtmetegevust „liikumine eri tasapindadel“ arvväärtusega 2 (mõõdukas piirang), võtmetegevust „ohutu ringiliikumine“ arvväärtusega 1 (kerge piirang) ning võtmetegevust „seismine ja istumine“ arvväärtusega 1 (kerge piirang). Ekspertarst hindas taotlejal käelise tegevuse valdkonna võtmetegevust „käte sirutamine“ arvväärtusega 0 (tegevuspiirang puudub), võtmetegevust „asjade ülestõstmine ja liigutamine“ arvväärtusega 2 (mõõdukas piirang) ning võtmetegevust „käteosavus“ arvväärtusega 2 (mõõdukas piirang). Nii liikumise valdkonna võtmetegevus „liikumisega seotud muud probleemid“ kui ka käelise tegevuse valdkonna võtmetegevus „käelise tegevusega seotud muud probleemid“ on hinnatud arvväärtusega 0 (tegevuspiirang puudub) ning neid vastava valdkonna piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetilise keskmise arvutamisel arvesse ei võeta (vt määruse nr 18 § 6 lg 4). Seega on XX-l nii liikumise valdkonna kui ka käelise tegevuse valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine 1,33. Kuna määruse nr 18 § 6 lg 6 p 1 kohaselt peab liikumise ja käelise tegevuse valdkondades piirangu aritmeetilise keskmise arvväärtus olema vähemalt 2, et oleks näidustatud puude raskusastme tuvastamine, ei ole alust tuvastada XX-l puude raskusastet liikumise valdkonnas ega käelise tegevuse valdkonnas. Ekspertarst ei ole tuvastanud taotlejal piiranguid järgmistes valdkondade võtmetegevustes: suhtlemine (nägemine, kuulmine ja kõnelemine); teadvusel püsimine ja enesehooldus; õppimine ja tegevuste elluviimine; muutustega kohanemine ja ohu tajumine; inimestevaheline lävimine ja suhted. Seega ei esine eksperdiarvamuse kohaselt XX-l terviseseisundist tulenevalt raskusi ega piiranguid igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises määral, mis oleks aluseks puude raskusastme tuvastamisele. SKA selgitas, et kuigi töövõime hindamise ja puude tuvastamise aluseks on sama küsimustik ja eksperthinnang, siis leitud piirangute arvväärtustest tehtavad järeldused on erinevad. SKA lähtub määrusest nr 18 ja töötukassa lähtub töövõimetoetuse seadusest. Töövõime hindamisel hinnatakse piiranguid tavapärases töökeskkonnas, füüsilise pingutuse vajadust ajalise surve tingimustes. Ühiskonnaelus osalemisel esinevad piirangud ei vasta üksühele töövõimet piiravatele teguritele. Töövõime vähenemine ei tähenda igal juhul, et esineb ka puue. Tööealistel isikutel lähtutakse puude raskusastme tuvastamisel raskustest, piirangutest või takistustest ühiskonnaelus osalemisel, mille põhjuseks on pikaajalised funktsioonipiirangud (pikaajaline väljakujunenud, raskesti tagasipööratav või pöördumatu seisund), mida ei saa kõrvaldada või oluliselt leevendada ravi või ravimitega. SKA küsis vaidemenetluse käigus teiselt ekspertarstilt täiendava arvamuse, milles asuti samuti seisukohale, et tervislikust seisundist tulenevad funktsioonihäired ei põhjusta XX-l sellisel määral raskusi igapäevaeluga toimetulekus ja ühiskonnaelus osalemises, et oleks alust puude raskusastme tuvastamiseks. Taotleja liigub tugikepi ja ortoosi abil iseseisvalt, seega on piirang 3(9)
3-19-2182 vähene. Enamik ravimeid on annulleeritud. Terviseandmete põhjal ei esine XX-l fikseerunud, ravi või ravimitega mittemõjutatavaid funktsioonihäireid ning osalus- ja soorituspiiranguid puuet põhjustavas ulatuses. Töötamine tavatingimustes võib olla takistatud, kuid ühiskonnaelus osalemise piirangud ei avaldu pidevalt.
4.XX esitas Tallinna Halduskohtule 22.11.2019 kaebuse (täiendatud 04.04.2020) SKA 12.09.2019 otsuse nr P26-2019-185850 ja 25.10.2019 vaideotsuse nr 8-3/27320-2 tühistamiseks ning SKA kohustamiseks vaadata tema 02.08.2019 taotlus uuesti läbi. SKA ei ole piisava põhjalikkusega analüüsinud kaebaja esitatud teavet ning otsused on sisuliselt põhjendamata. Kaebajal on diagnoositud mitmed haigused (astma, skleroos, alajäseme murdude jääknähud), mis põhjustavad igapäevaselt erinevaid piiranguid. SKA tuvastas 06.11.2017 otsusega nr P26-2017-145074 kaebajal keskmise puude, sest tema igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises esineb raskusi. Kaebaja tervislik seisund ei ole selle ajaga võrreldes paranenud, vaid pigem veelgi halvenenud. Uute diagnoosidena on lisandunud ülajäsemete mononeuropaatia ja lateraalne epikondüliit. Kaebaja esitatud andmete ja teabega on veenvalt tõendatud haiguse kulg ning selle mõju kaebaja igapäevasele toimetulekule. Kuigi töövõime hindamine ja puude raskusastme tuvastamine toimuvad erinevate seaduste ja erineva metoodika alusel, ei selgu SKA otsustest siiski, miks on kaebaja terviseseisundi halvenemisele vaatamata 2019. a otsuses leitud, et tal ei esine enam piiranguid igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises, kuigi SKA 06.11.2017 otsusega nr P26-2017-145074 oli kaebajal tuvastatud keskmisele puude raskusastmele vastav liikumise funktsiooni kõrvalekalle. Ka selle otsuse koostamisel lähtuti määrusega nr 18 kehtestatud metoodikast. Abivahendite (s.o tugikepi ja ortoosi) kasutamine ei kompenseeri liikumispiirangut sellisel määral, et piirang muutuks minimaalseks või lausa olematuks. Tegemist on pikaajalise ja pöördumatu funktsioonipiiranguga. Ravimite annulleerimise osas on esinenud olukordi, mil ravimid ei ole sobinud (kõrvatoimed) ja sellest on ka arste teavitatud ning kaebajale on välja kirjutatud uued ravimid. Ravimid on kaebaja ostnud välja vastavalt arstidega kokkulepitule. SKA ei ole põhjendanud, miks ei esine kaebajal piiranguid igapäevategevustes ja ühiskonnaelus osalemises. Kaebaja sellekohased selgitused on jäetud tähelepanuta, viidates üksnes tervise infosüsteemi andmetele, mille kohaselt ei vaja kaebaja kõrvalabi. SKA ei ole ka põhjendanud, millele tuginedes on leitud, et kaebaja puhul ravimid toimivad. Otsustest ei nähtu konkreetse juhtumi faktiliste asjaolude analüüsi ega põhjendusi, miks tuleb kalduda kõrvale taotleja enda hinnangust. Kaalutud ei ole puude tuvastamist erijuhtumina (määruse nr 18 § 2 p 7).
5.Sotsiaalkindlustusamet palus 31.01.2020 kirjalikus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja esitas taotluse puude raskusastme tuvastamiseks samaaegselt töövõime hindamisega, mistõttu kasutas SKA puude raskusastme tuvastamise menetluses töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töövõime hindamise otsust. Eksperthinnangu järgi on kaebajal liikumise ja käelise tegevuse valdkondades võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute aritmeetiline keskmine 1,33 ehk alla puude raskusastme tuvastamiseks nõutava arvväärtuse 2. Kaebajal ei tuvastatud piiranguid muude valdkondade võtmetegevustes. Puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlusotsus ning menetluse eripära tõttu ei saa selles seada põhjendamisja ärakuulamiskohustusele sama suurt rõhku kui tavalises haldusmenetluses (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.05.2018 otsus nr 3-17-1166, p 7). Otsusest on arusaadav, et see tugineb eksperdiarvamusele ning taotleja hinnang oma tegutsemisvõimele ja -piirangutele ei leidnud tervise infosüsteemi andmete põhjal kinnitust. SKA on otsuse tegemisel lähtunud kehtivast metoodikast, mille kohaselt ei olnud ekspertarsti poolt antud arvväärtused puude raskusastme tuvastamiseks piisavad. Vaidemenetluses küsis SKA täiendava ekspertarvamuse, kuid ka teine ekspertarst jõudis seisukohale, et tervislikust seisundist tulenevad funktsioonihäired ei põhjusta 4(9)
3-19-2182 kaebajal sellisel määral raskusi igapäevaeluga toimetulekus ja ühiskonnaelus osalemises, et oleks alust puude raskusastme tuvastamiseks. Kaebajal ei esine igapäevaelus püsipiirangud, mida ei saaks raviga korrigeerida. Kaebajal võib olla küll takistatud töötamine tavatingimustes, kuid ühiskonnaelus osalemise piirangud ei avaldu pidevalt.
6.Tallinna Halduskohus jättis 18.05.2020 otsusega kaebuse rahuldamata. Puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse (PISTS) § 23 lg 7 kohaselt kasutatakse puude raskusastme tuvastamiseks olukorras, kus tööealine isik taotleb samal ajal puude raskusastme tuvastamist ja töövõime hindamist, töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töötukassa antud töövõime hindamise otsust. SKA 12.09.2019 otsus ja 25.10.2019 vaideotsus tuginevad kohasele õiguslikule alusele ning praegusel juhul ei saa täheldada põhimõttelisi kaalutlusvigu. Arvestatud on nii kaebaja taotluses kui ka tervise infosüsteemis sisalduvaid andmeid ning ekspertarsti arvamust. Vaidemenetluses küsis SKA täiendava arvamuse teiselt ekspertarstilt, kes asus samuti seisukohale, et terviseandmete põhjal ei esine kaebajal selliseid piiranguid ja raskusi, mis võimaldaksid tuvastada puude raskusastme. Halduskohus ei saa hinnata ekspertide arvamustes esitatud meditsiinilise sisuga põhjendusi. Samuti on piiratud kohtulik kontroll riigi sotsiaalpoliitiliste valikute üle. Seetõttu ei saa lähtuda üksnes sellest, et kaebajal on varasemalt tuvastatud keskmine puue. Kohus saab kontrollida vaid seda, kas vaidlustatud haldusakt on vajalikul määral kooskõlas haldusmenetluse nõuetega. Praegusel juhul on need nõuded täidetud. SKA 12.09.2019 otsus võiks olla põhjalikumalt motiveeritud, kuid tuleb arvestada, et tegemist oli dokumendipõhise menetlusega ja haldusakt tugines ekspertarvamusele. Kuna otsuse põhjendamispuudused on vaideotsusega kõrvaldatud, siis ei ole selle tühistamiseks alust. Kohus nõustus SKA 25.10.2019 vaideotsuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid kõiki üle korrata (HKMS § 165 lg 2). Määruse nr 18 § 6 lg 5 kohaselt võib SKA korrigeerida muude asjasse puutuvate andmete põhjal piirangu aritmeetilist keskmist ja suhtlemise valdkonna võtmetegvuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtusi 0,5 ühiku võrra, kuid praegusel juhul on need aritmeetilised keskmised maksimaalselt 1,33. Seega jääksid need ka korrigeerimise korral alla vajaliku minimaalse arvväärtuse taseme. Mis puutub kaebaja tervisliku seisundi võimalikesse edaspidistesse muutustesse, siis täiendavate andmete lisandumisel võib vastustaja hinnang kujuneda ka teistsuguseks, kuid see ei ole praeguse vaidluse esemeks. Ka SKA vaideotsuses on märgitud, et terviseseisundi muutumisel, mida tõendavad tervise infosüsteemis olevad või muud terviseandmed, võib kaebaja esitada uue taotluse puude raskusastme tuvastamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.XX palub 12.06.2020 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks või alternatiivselt teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Halduskohus ei ole piisavalt analüüsinud esitatud tõendeid ja argumente ning otsus on sisuliselt põhjendamata, tuginedes peamiselt vastustaja seisukohtadele. Kaebaja pöördus kohtusse eelkõige põhjusel, et tal on diagnoositud erinevad haigused (astma, skleroos, alajäseme murdude jääknähud), millele lisandusid 2019. a-l täiendavad diagnoosid (ülajäsemete mononeuropaatia, lateraalne epikondüliit). Need terviseprobleemid põhjustavad kaebajale igapäevaselt raskusi ning ta vajab erinevaid abivahendeid, teenuseid ja tuge (sh riigi abi). Eesti Töötukassa tuvastas 06.11.2017 otsusega nr TVH/17/051489 kaebajal mõõduka tegutsemispiirangu liikumise valdkonnas ja osalise töövõime kestusega kaks aastat. Töötukassa andmete põhjal tuvastas SKA 06.11.2017 otsusega nr P26-2017-145074 kaebajal keskmisele puude raskusastmele vastava liikumise funktsiooni kõrvalekalde kestusega kaks aastat. Eesti 5(9)
3-19-2182 Töötukassa 02.09.2019 otsusega nr TVH/19/030669 tuvastati mõõdukad tegutsemispiirangud liikumise ja käelise tegevuse valdkondades ning osaline töövõime kestusega viis aastat. SKA 12.09.2019 otsusega nr P26-2019-185850 kaebajal aga puude raskusastet ei tuvastatud. Jääb arusaamatuks, miks olukorras, kus kaebaja liikumisfunktsiooni piirang on püsinud ja 2019. a-l lisandus sellele käelise tegevuse piirang, samuti on kaebaja juhtinud tähelepanu, et ta kasutab abivahendeid (tugikepp, ortoos) ning vajab liikumisfunktsiooni kõrvalekalde tõttu erinevates tegevustes kõrvalabi, on siiski leitud, et terviseandmete põhjal ei esine kaebajal fikseerunud, ravi või ravimitega mittemõjutatavaid funktsioonihäireid ning osalus- ja soorituspiiranguid puuet põhjustavas ulatuses. Otsustest ei nähtu samuti, miks peeti oluliseks vaid ekspertarsti arvamust, kuid mitte kaebaja enda hinnangut oma terviseseisundile ja igapäevaeluga hakkama saamisele. Vaideotsuses on üksnes korratud kehtivaid õigusnorme, kuid puuduvad sisulised põhjendused. Liikumisabivahendite kasutamisest sõltumata on kaebajal raskendatud liikumine, kehaasendi muutmine ja säilitamine. Kaebaja liigub aeglaselt ja tal esineb koormusvalu. Ebaselge on seegi, mida hõlmavad mõisted „igapäevaeluga toimetulek“ ja „ühiskonnaelus osalemine“ ning milles seisnevad nendega seotud piirangud ja kuidas hinnatakse piirangut abivahendi kasutamisel (nt kas lonkamine on tugikepi kasutamisele vaatamata käsitatav liikumise valdkonna piiranguna üksnes töötamise või ka ühiskonnaelus osalemise kontekstis ning kas see piirang on hinnatav ajutisena või püsivana). Vaide- või kohtumenetluses hiljem esitatud kaalutluste arvestamist on kohtupraktikas peetud võimalikuks siis, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus neist juba haldusakti andmisel (vt Riigikohtu 28.10.2014 otsus nr 3-3-1-46-14, p 15). Halduskohus ei saa küll kontrollida ekspertarsti esitatud meditsiiniliste hinnangute õigsust, kuid kohus saab kontrollida seda, kas ekspertarst on lähtunud hinnangu andmisel asjakohastest andmetest ja oma arvamust kohaselt põhjendanud. Halduskohus ei ole sellist analüüsi teinud. SKA otsuse põhjendustes peab olema välja toodud, kuidas on konkreetse isiku puhul kehtivat metoodikat rakendades lõppjärelduseni jõutud (nt Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, p 18). Praegusel juhul ei võimalda ka vaide- ja kohtumenetluses esitatud täiendavad selgitused mõista, mille alusel SKA järeldas, et puude raskusastme tuvastamiseks puudub alus. Halduskohus ei ole millegagi põhjendanud ka seisukohta, et kaebajal 2017. a-l keskmise puude tuvastamine ei ole oluline. SKA oleks pidanud selgitama, miks on tema hinnang varasemaga võrreldes muutunud, kuid seda pole tehtud. SKA viidatud lahendis nr 3-17-1166 väljendatud seisukohad ei anna alust jätta puude tuvastamise otsus põhjendamata või taotleja menetluses ära kuulamata (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 25.02.2019 otsus nr 3-18-1588, p-d 10–11).
8.Sotsiaalkindlustusamet palub 09.07.2020 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
10.Kaebajale on praeguses vaidluses jäänud esmajoones ebaselgeks see, miks leidis SKA 12.09.2019 otsuses nr P26-2019-185850 ja 25.10.2019 vaideotsuses nr 8-3/27320-2, et puude määramiseks ei ole alust, kuigi SKA 06.11.2017 otsusega nr P26-2017-145074 oli kaebajal varasemalt tuvastatud keskmine puue ning 26.08.2019 eksperthinnangus tuvastati varasematele liikumise valdkonna piirangutele lisaks mõõdukad piirangud käelise tegevuse valdkonnas.
6(9)
3-19-2182
11.Ringkonnakohus märgib esmalt, et puude raskusastme tuvastamine ei ole kaalutlusotsus, kuid see ei tähenda, et seda haldusakti ei olekski tarvis põhjendada (HMS § 56). Vastupidist ei saa järeldada ka määruse nr 18 § 8 lg-st 1, milles on loetletud andmed, mis peavad puude raskusastme tuvastamise otsuses sisalduma, sest sellele sättele vaatamata tuleb PISTS § 1 lg 3 ja sotsiaalseadustiku üldosa seaduse § 3 lg 6 kohaselt täiendavalt rakendada haldusmenetluse seadust. Kuivõrd tegemist on ekspertteadmistel põhineva hinnangulise otsusega, mis hõlmab mh määratlemata õigusmõistete sisustamist, on otsuse sisu selgitamine iseäranis oluline, et adressaat mõistaks, miks selline otsus tehti (vt ka Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, pd 17–18; 19.02.2019 otsus nr 3-17-1545, p 26). Kuna tegemist ei ole kaalutlusotsusega, siis ei laiene sellele aga kohtupraktikas esitatud piirangud haldusaktide tagantjärele põhjendamiseks (nt Riigikohtu 28.10.2014 otsus nr 3-3-1-46-14, p 15) ning halduskohtul ei ole alust SKA otsust tühistada, kui vastustaja on hiljemalt kohtumenetluse käigus toonud välja põhjendused, millest nähtuvalt on selge, et kaebuse rahuldamise ja otsuse tühistamise korral tuleks vastustajal anda uuesti välja sama resolutsiooniga haldusakt. Asjaolu, et kaebuse rahuldamata jätmine on sellisel juhul tingitud vastustaja poolt alles kohtumenetluses esitatud põhjendustest, tuleb halduskohtul arvestada menetluskulude jaotamisel (vt HKMS § 108 lg 61).
12.Kaebaja viitas juba oma 09.10.2019 vaides vastuolule, et kuigi tema terviseseisund on 2017. a-l tehtud ekspertiisiga võrreldes halvenenud, siis erinevalt SKA 06.11.2017 otsusest ei ole SKA 12.09.2019 otsusega temal enam puuet tuvastatud. Samale on kaebaja tuginenud nii esimese astme kohtus kui ka apellatsioonimenetluses. Seejuures on kaebaja iseenesest õigesti märkinud, et mõlemal juhul on terviseseisundi hindamise aluseks olnud ühesugune metoodika. Vastustaja ei ole nimetatud vastuolu vaideotsuses ega kohtumenetluses esitatud seisukohtades vähimalgi määral käsitlenud ega ka põhjendanud, miks see ei ole asjassepuutuv. Seega on SKA 25.10.2019 vaideotsus põhjendamispuudusega. Samas ei tingi see vaidlustatud haldusaktide tühistamist, sest ringkonnakohtu hinnangul ei ole võrdlus varasema puude tuvastamise otsusega asjakohane, olenemata asjaolust, et ka selle otsuse aluseks oli sama metoodika. Eelkõige tuleb arvestada, et PISTS § 23 lg-te 7 ja 8 kohaselt saab puude raskusastme tuvastamiseks kasutada töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja Eesti Töötukassa antud töövõime hindamise otsust üksnes siis, kui töövõime hindamisest ei ole möödunud rohkem kui kuus kuud. See tähendab, et puude raskusastme tuvastamine saab tugineda üksnes aktuaalsetele andmetele ja hinnangutele, mitte varasematele järeldustele. Kuna puude raskusastme tuvastamise kestus on PISTS § 24 lg-te 3–5 kohaselt ajaliselt piiratud ning kaebajal on SKA 06.11.2017 otsusega tuvastatud keskmine puue tähtajaga 01.12.2017–26.09.2019, siis ei saanud tal otsusest tekkida ka õiguspärast ootust, et puue tuvastatakse ka selles määratule järgnevaks ajaks.
13.Puue on PISTS § 2 lg 1 kohaselt inimese anatoomilise, füsioloogilise või psüühilise struktuuri või funktsiooni kaotus või kõrvalekalle, mis koostoimes erinevate suhtumuslike ja keskkondlike takistustega tõkestab ühiskonnaelus osalemist teistega võrdsetel alustel. PISTS § 2 lg 21 p 3 näeb ette, et tööealisel inimesel tuvastatakse lähtuvalt igapäevastest tegutsemis- ja ühiskonnaelus osalemise piirangutest keskmise raskusastmega puue, kui tema igapäevases tegutsemises või ühiskonnaelus osalemises esineb raskusi. Seaduses ei ole üheselt defineeritud, mida mõista PISTS § 2 tähenduses „igapäevase tegutsemise või ühiskonnaelus osalemise“ all, kuid määruse nr 18 § 2 p-de 3–4 ning § 6 lg-te 6 ja 7 põhjal saab järeldada, et sellega tähistatakse üldistavalt määruse nr 18 § 4 lg-s 5 loetletud valdkondi ja võtmetegevusi, millest lähtuvalt hinnatakse isikul määruse nr 18 § 4 lg-le 6 vastavate piirangute esinemist või puudumist.
14.Ekspertarsti 26.08.2019 hinnangul on XX-l liikumise valdkonna võtmetegevuses „Liikumine eri tasapindadel“ mõõdukas piirang õhupuudustunde ja alajäseme valuaistingute tõttu (diagnoosid T93.2 – alajäseme muude murdude jääknähud, J45.8 – segatüüpi astma, M34.9 – täpsustamata süsteemne skleroos) ning võtmetegevustes „Ohutu ringiliikumine“ ning 7(9)
3-19-2182 „Seismine ja istumine“ kerged piirangud, kuna alajäseme vigastuse järgselt on kõnnitempo aeglustunud ja isik vajab liikumisel ühe tugikepi toetust ning pikemal seismisel võimalik jala väsimus ja koormusvalu. Piirang on põhjustatud alajäseme struktuuri ja hingamissüsteemi struktuuri häirest. Käelise tegevuse valdkonnas on kaebajal eksperthinnangu kohaselt tuvastatud mõõdukad piirangud võtmetegevustes „Asjade ülestõstmine ja liigutamine“ ning „Käteosavus“, kuna käed surevad ära sõrmedest kuni küünarliigeseni, on külmakartlikud, muutuvad tuimaks ja lähevad krampi ning esemete tõstmisel tekib valu randmeliigese piirkonda (diagnoosid G56.9 – ülajäsemete täpsustamata mononeuropaatia, M34.9 – täpsustamata süsteemne skleroos, M77.1 – külgmine põndapealisepõletik ehk lateraalne epikondüliit). Piirangute põhjuseks on süsteemne sidekoe haigus ja närvijuurte haigusseisund. Muudes valdkondades ega võtmetegevustes kaebajal piiranguid ei tuvastatud. Terviseseisundi kokkuvõtte kohaselt on peamine piiranguid põhjustav diagnoos M34.9 (süsteemne skleroos). Piiratud on keha põhiasendi muutmine, kehaasendi säilitamine, esemete tõstmine ja kandmine, käsitsemine, pikkade vahemaade käimine ja mitmesugustel pindadel käimine. Tegemist on krooniliste haigustega, mille prognoos tervistumisele on kahtlane. Arsti soovituste kohaselt peab kaebajal olema võimalik tööprotsessi käigus vahetada kehaasendeid ning ebasobiv on ajalise survega töö, korduvad rutiinsed liigutused kätele-jalgadele, käte peenmotoorikat eeldavad ülesanded ja raskuste teisaldamine. Töövõime toetamiseks soovitas ekspertarst perioodilist puhkamis-lõdvestumisvõimalust tööaja jooksul, sest haigusseisund põhjustab kiiret väsimist nii tahtejõu kui ka lihasjõu osas.
15.Vaidemenetluse käigus antud teise ekspertarsti 25.10.2019 arvamusest nähtuvalt põeb kaebaja süsteemset sidekoehaigust, mis on raviga kontrollitud. Kopsufunktsioon on korras ja hingamispuudulikkust ei ole, astma on kontrolli all. Parema jala sääreluu distaalse alaotsa murru (01.11.2009) tõttu käib tugikepi abil ja kannab ortoosi, kuid abivahendite kasutamine ei ole piiranguid võimendavaks asjaoluks, vaid piiranguid hinnatakse koos abivahenditega. Kuna kaebaja liigub iseseisvalt ilma kõrvalabita, siis on piirang abivahendite kasutamise kontekstis vähene ja puuet ei ole alust määrata. Terviseandmete alusel on taotleja igapäevategevustel iseseisev ja võimeline osalema ühiskonnaelus, mistõttu puuet ei ole alust määrata.
16.Kuna kaebajal tuvastati piirangud määruse § 4 lg 5 p-des 1 ja 2 nimetatud liikumise ja käelise tegevuse valdkondades, siis määruse nr 18 § 6 lg 6 p 1 kohaselt tulnuks tal tuvastada keskmine puude raskusaste, kui vähemalt ühes neist valdkondadest on piirangu aritmeetiline keskmine 2–2,75. Halduskohus on õigesti märkinud, et kuivõrd kaebajal tuvastatud piirangute aritmeetiline keskmine oli nii liikumise valdkonnas kui ka käelise tegevuse valdkonnas 1,33, siis ei oleks kaebajal keskmise puude tuvastamine võimalik ka juhul, kui SKA korrigeeriks määruse nr 18 § 6 lg 5 alusel piirangu aritmeetilist keskmist 0,5 ühiku võrra, sest ka sellisel juhul jääks piirangu aritmeetiline keskmine alla 2.
17.Kaebaja ei ole vaide- ega kohtumenetluses esitanud ainsatki konkreetset vastuväidet 26.08.2019 ekspertarvamuse järeldustele, vaid leiab, et SKA oleks ekspertarsti hinnangu ja terviseandmete põhjal pidanud tuvastama temal vähemalt keskmise raskusastmega puude. Sellega ei saa nõustuda. Vastustaja on põhjendatult märkinud, et kuivõrd töövõimet hinnatakse teistsuguse metoodika alusel (vt tervise- ja tööministri 07.09.2015 määrus nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“), siis võivadki järeldused olla erinevad. Määruse nr 39 § 8 lg-te 1 ja 2 kohaselt hinnatakse isiku töövõime kaalutlusõiguse alusel kas osaliseks või puuduvaks, kui võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summa on neli või suurem. Kuivõrd 8(9)
3-19-2182 määruse nr 39 § 6 lg 6 kohaselt ei summeerita raskusastmeid arvväärtustega 0 või 1, siis kujunes kaebajal puhul võtmetegevuste piirangute raskusastmete arvväärtuste summaks 6 ning temale oli põhjendatud määrata osaline töövõime. Puude raskusastme tuvastamisel lähtutakse küll samadest võtmetegevuste piirangute raskusastmetest, kuid puude tuvastamiseks ei ole alust, kui kõigis valdkondades jääb piirangute aritmeetiline keskmine oluliselt alla määruse nr 18 § 6 lg 6 p-s 1 toodud taseme, nagu see on olnud ka praegusel juhul.
18.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 18.05.2020 otsus muutmata.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 15 eurot, kuid pole esitanud ringkonnakohtule andmeid muude apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad XX menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. SKA ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
20.Kuna otsuses on kajastatud kaebaja terviseandmeid, tuleb otsuse avaldamisel kaebaja nimi asendada tähemärgiga X (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.