Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-15-2221 7. juuni 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Nele Parrest ja Jüri Põld X kaebus Põlva vallavanema 5. augusti 2015. a käskkirja õigusvastaseks tunnistamise, teenistusest vabastamise aluse muutmise ja hüvitise nõude kohta Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Tanel Pürn Vastustaja Põlva vald, esindaja vallasekretär Eliko Saks Tartu Ringkonnakohtu 18. aprilli 2017. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 18. aprilli 2017. a otsus muutmata.
2.Arvata kautsjon riigituludesse.
3.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Põlva vallavanem vabastas 5. augusti 2015. a käskkirjaga X (kaebaja) distsiplinaarkorras tema ametikohalt Põlva Vallavalitsuses. Kaebajale heideti ette järgmist: 1) kaebaja ei teatanud vallavanemale kirjalikult oma kõrvaltegevusest kahe MTÜ juhatuse liikmena (käskkirja põhjenduste p 1); 2) kaebaja on vallavalitsuse e-posti aadressilt pidanud töö ajal kirjavahetust seoses eelpool nimetatud kõrvaltegevuse ja muu ametiülesannetevälise tegevusega, esitledes end vallavalitsuse ametnikuna. Harvad pole juhtumid, mil kaebaja vaatas töö ajal meelelahutuslikke veebilehekülgi (käskkirja põhjenduste p 2); 3) 10. oktoobril 2014 sai kaebaja ülesande teostada teenistuslik järelevalve Mammaste Lasteaias ja Koolis 13. oktoobriks 2014. Tähtajaks esitatud eelnõu ei kooskõlastatud oluliste puuduste tõttu ja uueks tähtajaks määrati 17. oktoober 2014. 16. veebruaril 2015 paluti kaebajal selgitada ülesande täitmatajätmise põhjusi. Järgmisel päeval põhjendas kaebaja ülesande täitmatajätmist suure töökoormusega (I episood).
15.oktoobril 2014 sai kaebaja korralduse koostada 29. oktoobriks 2014 volikogu määruse eelnõu valla õpilaste sõidusoodustuste ja transpordi korralduse kohta. Kaebaja alustas menetlust
28.oktoobril ja esitas eelnõu kooskõlastamiseks 29. oktoobril 2014. Eelnõu ei kooskõlastatud.
3-15-2221 Järgmiseks eelnõu arutamise ajaks määrati 8. jaanuar 2015. Kaebaja alustas menetlust uuesti
16.jaanuaril 2015, kuid eelnõu ei kooskõlastatud, sest kaebaja ei teinud sellesse 8. jaanuaril 2015 otsustatud muudatusi. 20. jaanuaril 2015 saadeti kaebajale veel kord kiri, milles selgitati, kuidas tuleks eelnõu menetleda. Eelnõu menetlus on seisuga 30. juuni 2015 peatunud ja tööülesanne täitmata (II episood).
17.novembril 2014 esitas Põlva Lasteaed Lepatriinu vallavalitsusele kooskõlastamiseks arengukava aastateks 2014 kuni 2019. Ülesande täitjaks määrati kaebaja ja tähtajaks 18. detsember 2014. Kaebaja alustas menetlust ja saatis eelnõu kooskõlastamiseks 21. novembril 2014, kuid seda ei kooskõlastatud ning kaebajale tehti 24. novembril 2014 ülesandeks vormistada eelnõu uuesti.
4.detsembril 2014 sai kaebaja ülesande lisada eelnõule arengukava. Kaebaja koostas eelnõu, kuid ei lisanud sellele arengukava. Edasi menetlesid arengukava teised ametnikud. Vallavalitsus kinnitas arengukava 12. jaanuaril 2015. Arengukava saadeti avalikustamiseks 25 päeva pärast tööülesande tähtaja lõppemist (III episood).
2.detsembril 2014 esitas Roosi kool vallavalitsusele taotluse võtta menetlusse kooli põhimäärus. Kaebajale määrati ülesande täitmise tähtajaks 1. jaanuar 2015. Kaebaja alustas menetlust
11.veebruaril 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastusringile 5. märtsil 2015. Töö eelnõu kooskõlla viimiseks õigusaktidega tegi kaebaja eest ära teine ametnik, kes kooskõlastas eelnõu märkustega
10.märtsil 2015. Kuna eelnõu vajas muutmist ja täiendamist, siis ei kiitnud vallavalitsus seda heaks. Kaebajale anti täpsemaid juhiseid ja selgitusi. Tal paluti esitada parandused 31. märtsil 2015.
30.aprillil sai kaebaja ülesande koostada vallavalitsuse 22. mai 2015. a istungil esitamiseks uus eelnõu. Kaebaja eelnõu menetlemist ei jätkanud. 28. mail 2015 uuendasid menetluse teised ametnikud ja eelnõu võeti vastu 10. juunil 2015 (IV episood).
3.detsembril 2014 esitas Põlva Ühisgümnaasium vallavalitsusele taotluse võtta menetlusse kooli põhimäärus. Kaebajale anti ülesande täitmise tähtajaks 2. jaanuar 2015. Kaebaja alustas ülesande täitmist 12. veebruaril 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastamiseks 3. märtsil 2015, kuid see vajas muutmist ja täiendamist ja seda ei kiidetud heaks. Kaebaja eelnõu menetlemist ei jätkanud ja ülesanne on täitmata (V episood).
23.detsembril 2014 esitas Põlva Lasteaed Mesimumm vallavalitsusele taotluse võtta menetlusse lasteaia põhimäärus. Kaebajale määrati ülesande täitmise tähtajaks 22. jaanuar 2015. Kaebaja alustas menetlust 27. märtsil 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastamiseks 30. märtsil 2015. Eelnõu ei kooskõlastatud ja selgitusteks anti aega 31. märtsini 2015. Uue eelnõu koostasid teised ametnikud 17.–27. aprillil 2015 ja vallavolikogu kiitis põhimääruse heaks 13. mail 2015 (VI episood).
13.jaanuaril 2015 esitas Põlva Avatud Noortekeskus taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise tähtajaks 12. veebruar 2015. Menetlust ei ole alustatud ja ülesanne on täitmata (VII episood).
13.jaanuaril 2015 esitas Mammaste Lasteaed ja Kool taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise tähtajaks 12. veebruar 2015. Menetlust ei ole alustatud ja ülesanne on täitmata (VIII episood).
14.jaanuaril 2015 esitas Põlva Muusikakool taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise ajaks 13. veebruar 2015. Kaebaja sai 30. aprillil 2015 meeldetuletuse ülesande kohta ja korralduse koostada eelnõu hiljemalt 22. mai 2015. a vallavalitsuse istungiks.
2(10)
3-15-2221 Kaebaja alustas menetlust 18. mail 2015, saatis eelnõu kooskõlastamiseks 19. mail 2015, kuid huvi edasise menetluse vastu ei tundnud. Ülesanne on täitmata (IX episood).
15.jaanuaril 2014 esitas Põlva Spordikool taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise ajaks 14. veebruar 2015. Kaebaja sai 30. aprillil 2015 meeldetuletuse ülesande kohta ja korralduse koostada eelnõu hiljemalt 22. mai 2015. a vallavalitsuse istungiks. Kaebaja alustas menetlust 31. märtsil 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastamiseks 13. mail 2015, kuid see vajas täiendamist ja parandamist ning seda ei kooskõlastatud. Eelnõu menetlus on peatunud, kaebaja pole ülesannet täitnud (X episood).
19.jaanuaril 2015 esitas Põlva Lasteaed Lepatriinu taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise ajaks 18. veebruar 2015. Kaebaja alustas menetlust 25. märtsil 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastamiseks 27. märtsil 2015, kuid eelnõu ei kooskõlastatud ja selgitusteks anti aega 31. märtsini 2015. Teised ametnikud koostasid 17.–27. aprillini 2015 eelnõu uue versiooni, mille volikogu kinnitas 13. mail 2015 (XI episood).
19.jaanuaril 2015 esitas Põlva Kunstikool taotluse põhimääruse võtmiseks menetlusse. Kaebajale määrati ülesande täitmise ajaks 18. veebruar 2015. 30. aprillil 2015 sai kaebaja meeldetuletuse koostada eelnõu hiljemalt vallavalitsuse 22. mai 2015. a istungiks. Kaebaja alustas menetlust
13.mail 2015 ja saatis eelnõu 15. mail 2015 kooskõlastamiseks. Eelnõu on kooskõlastamisel, kuid kaebaja pole edasise menetluse vastu huvi tundnud ja ülesanne on täitmata (XII episood).
6.märtsil 2015 juhiti kaebaja tähelepanu sellele, et valla koolieelsetesse lasteasutustesse vastuvõtmise ja sealt väljaarvamise kord ei reguleeri lähemalt otsuste tegemist. 28. aprillil 2015 tehti kaebajale ülesandeks täiendada vallavalitsuse määrust. Ülesande täitmise ajaks määrati 15. mai 2015. Meeldetuletused ülesande täitmise kohta saadeti kaebajale 19. ja 25. mail 2015. Kaebaja menetlust ei alustanud ja ülesanne on täitmata (XIII episood).
28.aprillil 2015 sai kaebaja ülesande koostada haldusakti eelnõu valla õpilaste elukohajärgse kooli määramiseks. Ülesande täitmise ajaks määrati 15. mai 2015. Kaebajale saadeti ülesande täitmatajätmise kohta e-kirjad 19. ja 25. mail 2015. Kaebaja alustas ülesande täitmist 24. mail 2015 ja saatis eelnõu kooskõlastusringile. Korraldus elukohajärgse kooli määramise kohta võeti vastu
27.mail 2015. Kontrollimisel ilmnes, et haldusaktis on palju vigu. Samal päeval paluti kaebajale saadetud e-kirjas vead parandada hiljemalt 29. maiks 2015. Kaebaja põhjendas vigu 3. juulil 2015 sellega, et vanemate esitatud avaldustes kooli määramise kohta ei kontrollitud õpilaste nimede kirjapilti rahvastikuregistri järgi. Kaebaja ei täitnud ülesannet tähtajaks ja õpilaste nimekirja kontrollisid teised ametnikud. Hoolimata korduvatest meeldetuletustest ei teavitanud kaebaja vanemaid õpilastele määratud koolist 30. juuniks 2015. Sellest tekkis palju segadust (XIV episood). Aprillis 2015 saatis registrispetsialist lapsevanema, kes soovis informatsiooni lasteaiakohtade taotlemise kohta, kaebaja kui haridus- ja kultuuriosakonna juhataja vastuvõtule. Samal päeval teavitas lapsevanem vallavalitsust, et kaebaja teatas vastuvõtul, et tegemist on sotsiaalse probleemiga. Lapsevanem pöördus sotsiaalosakonda, kus sai kohe selgeks, et probleemiga ei tegele sotsiaalosakond, ja koostöös ühe teise töötajaga probleem lahendati. Vallavanem palus kaebajalt seletust. Kaebaja seletused sisaldavad seosetut, sisutut informatsiooni, mis ei anna mingit põhjendust taotluse menetlemise ega isiku abistamata jätmise kohta (XV episood).
11.detsembril 2014 esitas Värska Vallavalitsus Põlva Vallavalitsusele arve lasteaia kohatasu tasumiseks. Kaebaja vastas 5. jaanuaril 2015, et arvet ei aktsepteerita. Värska Vallavalitsus nõudis 3(10)
3-15-2221
23.jaanuari 2015. a kirjaga põhjendatult arve tasumist. Kaks töökaaslast saatsid kaebajale e-kirjad, et arve tasumata jätmiseks pole alust ja arve tuleb tasuda. Kaebajal pole õigust otsustada vallavalitsuse nimel arvete tasumise üle (XVI episood). Neid tegusid heideti kaebajale ette käskkirja põhjenduste ps 3; 4) käskkirja põhjenduste ps 4 kirjeldatakse kolme episoodi. Kaebaja jättis täitmata osakonna koosolekul antud ülesande avaldada valla kodulehel koolide lõpuaktuste ajad (I episood), osaleda Roosi kooli lõpuaktusel ning korraldada lillede hankimine ja kooli lõpetajatele andmine (II episood). Kaebaja jättis täitmata ülesande fikseerida 11. ja 18. mai 2015 osakonna koosolekute arutlusteemad ja ülesanded ning edastada need e-postiga teisele töötajale. Kaebaja koosolekuid sisuliselt ei pidanud, ei fikseerinud nende käiku ega saatnud infot teisele töötajale. Vaatamata korduvatele meeldetuletustele on info edastamise ülesanne täitmata (III episood).
2.Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule hiljem täpsustatud kaebuse, mille lõplikud nõuded olid järgmised: tunnistada õigusvastaseks Põlva vallavanema vaidlustatud käskkirja resolutsiooni punkt 1, millega kaebajale määrati distsiplinaarkaristuseks teenistusest vabastamine, muuta teenistusest vabastamise alust ja mõista vastustajalt hüvitisena välja kaebaja kuue kuu keskmine palk ning hüvitis distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldamise tõttu osaliselt saamata jäänud töötasu katteks.
3.Tartu Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata ning leidis kokkuvõtlikult, et üksikute episoodide kvalifitseerimisel ei ole tehtud õiguslikke vigu ja kaebaja menetluslikke õigusi pole rikutud.
4.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles taotles halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist, millega kaebus rahuldada.
5.Tartu Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, aga muutis ja täiendas halduskohtu otsuse põhjendusi. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega kaebaja staatuse kohta ametnikuna, distsiplinaarmenetluses kogutud tõendite lubatavuse ja kaebajale menetluslike õiguste tagamise kohta ega korranud neid vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 201 lgle 4. Vastuseks apellatsioonkaebusele märkis ringkonnakohus järgmist: 1) kaebajale arvati alusetult süüks kahe MTÜ juhatuse liikmeks olemisest teatamata jätmine (käskkirja punkt 1), meelelahutuslike veebilehekülgede vaatamine (käskkirja p 2), lapsevanemaga seonduv (käskkirja p 3 XV episood) ja Roosi Kooli aktuselt puudumine (käskkirja p 4); 2) käskkirjas loetletud ülejäänud rikkumiste toimepanemine on tõendatud. Käskkirja punktis 3 toodud rikkumised, v.a lapsevanema taotlusega seonduv, on tõendatud vastustaja dokumendihaldussüsteemi väljatrükkide, e-kirjavahetuse väljatrükkide, tähtajaks täitmata tööülesannete loetelu, kaebaja seletuskirjade ja muude aktidega. Mõne episoodi kohta suutis kaebaja esitada üksikasjalikud selgitused. Selles olukorras näitab haridusasutuste põhimääruste menetluste kohta seisukoha andmisest hoidumine, et kaebajal ei ole käskkirjas esitatule konkreetseid vastuväiteid. Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda asjaolu, et alates 4. juunist 2015 ei ole kaebajal juurdepääsu vastustaja dokumendihaldussüsteemile. Kui kaebaja tegevus nende menetluste läbiviimisel olnuks nõuetekohane, saanuks ta taotleda kohtu abi tõendite väljanõudmisel, muu hulgas ka dokumendihaldussüsteemis registreeritud dokumentide või süsteemi kasutamise logide
4(10)
3-15-2221 saamiseks. Kaebaja taotlusel ongi halduskohus vastustajalt tõendid välja nõudnud, kuid dokumendihaldussüsteemi andmete saamist kaebaja ei taotlenud; 3) käskkirjas on ebaõigesti leitud, et vallavalitsuse e-posti mittesihipärane kasutamine (käskkirja p 2) ning valla kodulehel koolide lõpuaktuste aegade avaldamata jätmine ja lillede hankimise ja kooli lõpetajatele andmise korraldamata jätmine oli tahtlik (käskkirja p 4); 4) karistus määrati distsiplinaarsüütegude kogumi eest. Riigikohus on süütegude kogumi eest distsiplinaarkaristuse määramise kohta sedastanud, et mitme teo eest distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas ka ainult ühe süüteo alusetu omistamine võib mõjutada määratud distsiplinaarkaristuse raskust. Seetõttu on selline kaalutlusotsus õigusvastane ja käskkiri tuleb tühistada (30. aprilli 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-10-09, p 9); 5) eeltoodule vaatamata ei ole vaidlustatud käskkiri materiaalselt õigusvastane. Kaebajale ebaõigesti süüks arvatud rikkumised ei moodusta olulist osa etteheidetavatest tegudest ei arvu ega eelkõige rikkumiste raskuse poolest. Ringkonnakohus peab otsustavaks seda, et karistuse määramisel esitatud põhjenduste järgi lähtus vastustaja karistuse valikul üheselt üksnes kaebajale esitatud etteheidetest tööülesannete täitmatajätmise ja täitmisega viivitamise pärast. Nii märgitakse käskkirjas: "X teenistuskohustuste mittenõuetekohane täitmine on läbivalt samalaadne – lohakus eelnõude koostamisel, kehtiva õiguse mittetundmine (seadused ja nende alusel antud õigusaktid, Põlva valla õigusaktid) või soovimatus seda teha"; "Distsiplinaarmenetluse käigus kogutud materjalidest nähtub, et teenistusest vabastamine on õigustatud, kuna puudub igasugune lootus, et teiste distsiplinaarkaristuse liikide (noomitus, põhipalga vähendamine) kohaldamine kuidagi positiivselt võiks mõjuda. X teenistuses jätkamine suurendab oluliselt teiste teenistujate töökoormust, tekitab asjatuid pingeid teenistussuhetes ja kolleegidega ning takistab koostöö sujumist hallatavate asutustega"; "Karistuse määramata jätmine või kergema karistuse määramine saaks olla põhjendatud, kui oleks tajutav ametnikupoolne selgelt väljendatud soov edaspidi oma käitumismustrit muuta ja hakata täitma oma tööülesandeid asjatundlikult ja hoolikalt"; 6) seega kasutas vastustaja karistuse valikul kaalutlusõigust kitsalt, hinnates karistuse kaasa toonud rikkumisena üksnes tööülesannete täitmatajätmist, ja pidas etteheiteid kõrvaltegevuste, tööaja ja kaebaja kasutusse antud vahendite ebaotstarbeka kasutamise pärast oluliseks selles tähenduses, et need selgitavad tööülesannete täitmatajätmise põhjusi. Seega on käskkiri karistuse määramise kohta sõnastatud eksitavalt, sest selles on väidetud, et karistatakse kõigi käskkirjas loetletud tegude eest kogumis. Tegelikult võeti karistamisel arvesse üksnes käskkirja punktides 3 ja 4 nimetatud rikkumisi. Nende rikkumiste hulgast ringkonnakohtu välja arvatud teod ilmselgelt kogumi kui terviku olemust ei muuda. Käskkirja põhjenduste kohaselt on otsustav just kaebaja samalaadiliste ametiülesannete korduv täitmatajätmine, millest ilmneb ka soovimatus oma käitumist muuta. Rikkumisi ühekordsete, juhuslikku laadi tööülesannete täitmisel karistuse määramisel ei märgitud; 7) vastustaja kaalutlused on jälgitavad ka olukorras, kus käskkirjas nimetatud rikkumiste kogumist on osa tegusid kohtumenetlusest välja arvatud; 8) eelkirjeldatud minetustele vaatamata on vaidlustatud käskkiri materiaalselt õiguspärane; 9) distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas esitati menetluse algatamise põhjuseks olevad rikkumised üldistavalt. Need kattuvad distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes ja käskkirjas toodud rikkumistega. Menetluse algatamisel ei olegi nõutav rikkumiste erinevate episoodide detailne kirjeldamine, kuna asjaolude väljaselgitamine on algatatud menetluse üks eesmärkidest. 5(10)
3-15-2221 Tööülesannete täitmiseks antud korraldustest, lisatähtaegade määramisest ja nõutud seletustest pidi kaebajale distsiplinaarmenetluse aluseks peetud rikkumiste koosseis olema arusaadav. Käskkirja lakoonilisus ei saanud takistada kaebajat kaitsmast oma õigusi distsiplinaarmenetluses, kuna talle tagati seisukohtade ja tõendite esitamise võimalus distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte valmimise järel. Pole äratuntav, milliseid meetmeid soovis kaebaja distsiplinaarmenetluses lisaks rakendada.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebus või saata asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Kaebaja väidab järgmist: 1) ringkonnakohus leidis õigesti, et osa kaebajale ette heidetud tegudest ei ole ette heidetavad. Sellest hoolimata leidis ringkonnakohus, et vaidlustatud käskkiri on materiaalselt õiguspärane. Kaebajale määrati karistus tegude kogumi eest. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 76 lg 1 järgi on karistuse määramise õigus vastustajal. Distsiplinaarkaristuse määramine ja kohase karistusliigi valik on karistuse määramise õigusega isiku diskretsiooniline otsustus (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-1413, p 13). Kuna käskkirjas märgitud tegude kogumist ei ole osa tegudest kaebajale ette heidetavad, siis on ringkonnakohus sisuliselt teostanud kaalutlusõigust vastustaja eest. See ei ole kooskõlas ATS § 76 lgga 1, mille järgi distsiplinaarkaristuse määrab ametisse nimetamise õigust omav isik, hinnates kõiki distsiplinaarmenetluses kogutud tõendeid ja asjaolusid kogumina; 2) ringkonnakohus möönis, et distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas on rikkumised esitatud üldistavalt, kuid leidis, et neid ei peagi esitama detailselt. Kohus jättis tähelepanuta, et ATS § 72 lgte 1−3 kohaselt algatatakse menetlus, kui on teada piisavalt faktilisi asjaolusid. Neid asjaolusid tuleb selles käskkirjas kirjeldada, ehkki mitte nii detailselt kui karistuse määramise käskkirjas. ATS § 72 lg 3 mõte on, et isik teaks, mida talle ette heidetakse, ja saaks anda seletusi. Praegusel juhul ei võimaldanud üldistuse tase selgitusi anda; 3) kaebaja kaotas teenistusest kõrvaldamise tõttu juurdepääsu oma e-postile ja dokumendihaldussüsteemile. Talle ei selgitatud tema õigusi. Talt ei küsitud seletust enne distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kätteandmist. Seega ei olnud kaebaja distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kättesaamiseni teadlik talle tehtud etteheidetest. ATS § 73 lg 3 järgi tuleb ametnikule anda seletuste andmiseks vähemalt viis tööpäeva ATS § 72 lgs 3 nimetatud käskkirja kättetoimetamise päevast; 4) tõendite saamiseks esitas kaebaja 30. juulil 2015 vastustajale teabenõude, et saada oma e-posti täielik sisu vaadeldaval perioodil, dokumendihaldussüsteemist tema vastutusel olnud ja distsiplinaarmenetluses viidatud dokumentide menetlemise logi ja kooskõlastajate kommentaarid. Vastustaja keeldus sellest. Kaebaja on kogu menetluses selgitanud, et dokumentide menetlemine ei seisnud tema taga. Halduskohus leidis ekslikult, et kaebaja õigus tutvuda distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte ja toimiku dokumentidega oli piisavalt tagatud. Selle asemel et tuvastada menetlusõiguse rikkumine halduskohtu poolt, leidis ringkonnakohus, et kui kaebaja arvates ei olnud distsiplinaarmenetluse läbiviimine nõuetekohane, saanuks ta taotleda kohtult tõendite väljanõudmist ja halduskohus ongi kaebaja taotlusel vastustajalt tõendid välja nõudnud. Kuid kaebaja ei taotlenud andmete saamist dokumendihaldussüsteemist. Kuna kaebaja esitas 30. juulil 2015 sellesisulise taotluse vastustajale, siis pidanuks kohus need asjaolud ise välja selgitama või küsima kaebajalt, kas see soovib kohtu kaudu koguda teavet dokumendihaldussüsteemist (HKMS § 2 lg 4, 5 ja 6);
6(10)
3-15-2221 5) kaebaja sai oma seisukohad esitada alles pärast distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte saamist. Vastustaja ja kohus ei võimaldanud tal oma väiteid tõendada. Kaebaja seisukohtade esitamine alles menetluse lõpus tähendas, et nendega ei arvestatud rikkumise tuvastamisel ega karistuse määramisel. Käskkirja lk-l 20 refereeritakse vaid kaebaja üksikuid lauseid, kuid pole püütud aru saada tema seisukohtadest ega neid sisuliselt käsitletud.
7.Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata.
KOLLEGIUMI SEISUKOHT
I
8.Ringkonnakohus eristab praeguses asjas kolme süütegude kogumit: esiteks, distsiplinaarkaristuse määramise käskkirja põhjendava osa punktides 1 kuni 4 loetletud kõik süüteod, mille eest määrati kaebajale karistus; teiseks, karistamise käskkirjas loetletud süüteod, mida ringkonnakohus ei pidanud kaebajale etteheidetavaks või tahtlikuks; kolmandaks, rikkumised, mida võeti tegelikult arvesse teenistusest vabastamise kui raskeima distsiplinaarkaristuse kohaldamisel. Sellised olid käskkirja põhjenduste ps 3 loetletud episoodid I kuni XIV ja XVI ning käskkirja punktis 4 nimetatud III episood (vt käesoleva otsuse p 5 alapd 5 ja 6). Ringkonnakohus leidis, et kaebajale ebaõigesti süüks arvatud rikkumised ei moodusta olulist osa etteheidetavatest tegudest arvu ega eelkõige rikkumiste raskuse poolest. Ringkonnakohus pidas otsustavaks seda, et karistuse määramisel esitatud põhjenduste järgi lähtus vastustaja karistuse valikul üheselt üksnes etteheidetest kaebajale tööülesannete täitmatajätmise ja täitmisega viivitamise pärast (vt käesoleva otsuse p 5 alap 5). Seejuures möönis ringkonnakohus, et mõned kaebajale ebaõigesti süüks arvatud teod olid teenistusülesannete rikkumised.
9.Kaebaja heidab ringkonnakohtule ette, et see teostas vastustaja eest kaalutlusõigust, kui luges karistamise käskkirja materiaalselt õiguspäraseks ka olukorras, kus ta oli karistuse määramise käskkirjas märgitud süütegude kogumist välja arvanud mitu tegu. Kaebaja viitab ka ATS § 76 lgle 1, mille järgi karistuse määramise õigus kuulub vastustajale, ja Riigikohtus asjas nr 3-3-1-14-13 tehtud otsuse ple 13. Sisuliselt väidab kaebaja, et karistus on määratud õigusvastaselt kõigil juhtudel, kui distsiplinaarkaristuse määramisel ette heidetud süütegude kogumist kas või üks on kohtumenetluses ära langenud. Kaebaja see seisukoht on kooskõlas Riigikohtu praktikaga, millele on viidatud käesoleva otsuse punktis 11.
10.Esmalt on aga oluline analüüsida, kas ringkonnakohus leidis õigesti, et kaebajat karistati üksnes nende rikkumiste eest, mida ringkonnakohus ära märkis. Kolleegium ei pea ringkonnakohtu seda seisukohta õigeks. Nimelt on karistuse määramise käskkirjas valitud karistuse põhjendamiseks esitatud ka järgmine lause: "Tuginedes eeltoodule, hinnates kõiki DM raames kogutud tõendeid ja asjaolusid kogumina, arvestades DM kokkuvõttes toodut ning X poolt esitatud selgitusi ja vastuväiteid DM kokkuvõttele, asun seisukohale, et vastuväited ei anna alust jätta distsiplinaarvastutust rakendamata ning on vajalik ja põhjendatud X distsiplinaarkorras karistamine kõige rangema meetmega – ATS § 70 lõige 3 – teenistusest vabastamine." Seega määrati karistus kõigi tegude eest, mida heideti kaebajale ette distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjas.
7(10)
3-15-2221
11.Kolleegiumi senise praktika järgi tuleb distsiplinaarkaristuse määramise käskkiri tühistada ka siis, kui süütegude kogumist, mille eest määrati distsiplinaarkaristus, langeb kohtuliku kontrolli käigus ära üks süütegu. Nimelt on kolleegium 30. aprillil 2009 asjas nr 3-3-1-10-09 tehtud otsuse ps 9 leidnud: "Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et juba ühe süüteo alusetu omistamine kaebuse esitajale võis mõjutada talle määratud distsiplinaarkaristuse raskust ning ka ainuüksi sel põhjusel, sõltumata muude käskkirjas väidetud süütegude tõendatusest, on käskkirjas langetatud kaalumisotsus õigusvastane ja käskkiri kuulub tühistamisele." 15. mail 2013 asjas nr 3-3-1-76-12 tehtud otsuse ps 18 viitas kolleegium 30. aprilli 2009. a otsusele ja ütles, et jääb selles esitatud seisukoha juurde.
12.Teist liiki haldusasjade lahendamisel on kolleegium olnud kaalutlusvigade tagajärgede suhtes teistsugusel seisukohal kui distsiplinaarasjade lahendamisel. 15. mail 2013 asjas nr 3-3-1-78-12 tehtud otsuse ps 12 leidis kolleegium, et kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduste osaline ekslikkus ei too kaasa haldusakti tühistamist. 11. novembril 2015 asjas nr 3-3-1-37-15 tehtud otsuse ps 20 tegi kolleegium asja lahendamisel järgmise järelduse: "Riigikohus leiab, et kuna vaidlustatud otsuses on sedavõrd suur hulk asjakohatuid või põhjendamatuid argumente, ei ole kohtul võimalik veenduda, et vastustaja on kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt. Seetõttu tuleb vaidlustatud otsus tunnistada õigusvastaseks." Nendes asjades omistas kolleegium määrava tähenduse asjakohatute argumentide hulgale ja tähendusele kaalutlusõiguse alusel antud haldusaktis.
13.Kolleegium peab õigeks ühtlustada kohtupraktikat ja lähtuda viimasest seisukohast ka distsiplinaarkaristuse määramise käskkirjade puhul. Kolleegium muudab oma seisukohta, mis kujundati asjades nr 3-3-1-10-09 ja 33-1-76-12. Kolleegium asub seisukohale, et mõne teo äralangemine tegude kogumist, mille eest määrati distsiplinaarkaristus, ja mõne teo ebaõige kvalifitseerimine tahtliku teona ei too alati kaasa distsiplinaarkaristuse määramisel tehtud kaalutlusotsuse õigusvastasust, kui ebaõigesti kvalifitseeritud tegu või teod ei moodusta olulist osa ette heidetud tegudest ei arvu ega eelkõige rikkumise raskuse poolest. Kohtul ei tohi tekkida kahtlust, et ebaõigel õiguslikul kvalifikatsioonil põhinev kaalutlusotsus võib olla ebaproportsionaalne või et kaalutlusviga võib olla kaasa toonud teistsuguse karistuse.
14.Selline on ka ringkonnakohtu lõppjäreldus praeguses asjas. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu selle järeldusega. Seega ei too karistamisel kaebajale omistatud tegude kogumist mõne teo äralangemine ja mõne teo ebaõige kvalifitseerimine tahtlikult toime pandud süüteona kaasa karistuse määramise käskkirja tühistamist. II
15.Kaebaja heidab vastustajale ja kohtutele ette vastavalt ka distsiplinaarmenetlusõiguse ja kohtumenetlusõiguse rikkumisi. Kaebaja heidab vastustajale ette, et ta ei saanud distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja ebakonkreetsuse tõttu esitada vastuväiteid ning talle ei tutvustatud selle käskkirja kättetoimetamisel tema õigusi, et vastustaja ei taganud kaebajale teenistusest kõrvaldamise ajaks juurdepääsu tema e-postile vallavalitsuses ja vallavalitsuse dokumendihaldussüsteemile, et kaebaja sai oma vastuväited esitada alles pärast distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte saamist, et karistamise käskkirjas kaebaja vastuväidetega ei
8(10)
3-15-2221 arvestatud (neid kajastati karistuse määramise käskkirjas napilt). Kohtule heidab kaebaja ette, et see ei nõudnud omal algatusel välja vallavalitsuse dokumendihaldussüsteemi materjale.
16.ATS § 72 lgga 3 nõutakse, et distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas kirjeldataks teadaolevaid asjaolusid. Distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas (4. juuni 2015. a käskkiri), millega kaebaja ühtlasi kõrvaldati teenistusest distsiplinaarmenetluse ajaks, ei ole tõepoolest esitatud konkreetseid kahtlustusi ega ühtegi süüteoepisoodi. Piirdutud on üldiste vihjetega ülesannete täitmatajätmisele. Samas on ilmne, et vähemalt osa episoode, mille eest hiljem karistus määrati, pidi vastustajale teada olema juba enne distsiplinaarmenetluse algatamist. ATS § 73 lg 3 kohaselt tuleb distsiplinaarsüüteos kahtlustatavale ametnikule anda vähemalt viis tööpäeva distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirja kättetoimetamise päevast, et ta saaks esitada kirjaliku seletuse distsiplinaarsüüteo kohta. On tõsi, et asja materjalidest ei nähtu, kas kaebajale tehti see võimalus teatavaks. Kuid kaebajale 14. juulil 2015 kätte toimetatud distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes selgitati talle võimalust esitada hiljemalt 24. juuliks 2015 kirjalik arvamus ja vastuväited. 17. juuli 2015. a käskkirjas, millega pikendati distsiplinaarmenetluse tähtaega, anti kaebajale võimalus esitada talle
14.juulil 2014 kätte toimetatud distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kohta oma kirjalik arvamus ja vastuväited. 17. juuli 2015. a käskkirjaga pikendati seda tähtaega kaebaja 14. juulil 2015 esitatud taotluse alusel 4. augustini 2015. Kaebaja põhjendas taotlust oma välisreisiga 15. juulist kuni
28.juulini 2015. Ka distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte mahtu arvestades ei saa seda tähtaega pidada liiga lühikeseks. Vastustaja ei täitnud küll ATS § 72 lgs 3 ja § 73 lgs 3 sätestatud kohustusi, kuid on kaebaja suhtes täitnud ATS § 73 lgs 7 sätestatud kohustuse anda ametnikule võimalus esitada viie tööpäeva jooksul kirjalik arvamus ja vastuväited distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte kohta. Kuna kaebaja on enne karistuse määramist ATS § 73 lg 7 nõuete kohaselt ära kuulatud, siis ei saa nimetatud rikkumised tuua kaasa karistuse määramise käskkirja õigusvastasust. Kolleegium märgib, et ka distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas mainitud mõne etteheidetava süüteo konkreetne äramärkimine ja kaebaja teavitamine võimalusest esitada vastuväiteid nende etteheidete kohta ei oleks olukorras, kus karistamise käskkirjas on etteheidetavate tegude hulk palju suurem, saanud eelduslikult kuidagi mõjutada edasist menetlust ja selle tulemust.
17.Asjaolu, et distsiplinaarkaristuse määramise käskkiri langeb põhjendustelt kokku distsiplinaarmenetluse kokkuvõttega ja et karistuse määramise käskkirjas on kaebaja väga mahukat arvamust ja vastuväiteid refereeritud napilt, et anna alust järelduseks, et nendega karistamisel ei arvestatud ning et karistuse määramine oli õigusvastane just kaebaja väidete käskkirjas esitamata ja analüüsimata jätmise tõttu.
18.Kaebajal ei olnud ajal, mil ta oli distsiplinaarmenetluse ajaks teenistusest kõrvaldatud, juurdepääsu oma e-postile vallavalitsuses ega vallavalitsuse dokumendihaldussüsteemile. Kohtumenetluse käigus esitas kaebaja taotluse, et halduskohus nõuaks välja tema e-posti sisu vaidlusalusel perioodil. Kohus seda ka tegi ja kaebajal oli võimalik kasutada oma e-posti sisu kohtumenetluses. Kaebaja ei taotlenud kohtult, et see nõuaks vastustajalt dokumendihaldussüsteemist mingi konkreetse tunnuse vms alusel tehtud väljavõtte esitamist. Kolleegiumile ei nähtu kohtuasja toimikust ka asjaolusid, miks halduskohus oleks pidanud seda tegema omal algatusel. 9(10)
3-15-2221 Samas esitas kaebaja kohtumenetluses taotluse, et halduskohus nõuaks välja tema e-posti sisu vaidlusalusel perioodil. Kohus seda ka tegi ja kaebajal oli võimalik kasutada oma e-posti sisu kohtumenetluses. Halduskohus ei pidanudki võtma asja juurde väljavõtteid vallavalitsuse dokumendihaldussüsteemist olukorras, kus kaebaja taotles vaid oma e-posti sisu väljanõudmist vaidlusaluse perioodi kohta ega taotlenud dokumendihaldussüsteemist mingi konkreetse tunnuse alusel tehtud väljavõtete asja juurde võtmist. III
19.Kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.
20.Kuna kassatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). HKMS § 107 lõike 4 järgi tuleb kautsjon arvata riigituludesse.
21.HKMS § 175 lg 3 alusel asendatakse avaldatavas otsuses kaebaja nimi kohtu algatusel tähemärgiga. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.