Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1110 5. september 2019 Eesistuja Jüri Põld, liikmed Heiki Loot ja Nele Parrest X kaebus Eesti Töötukassa otsuste tühistamiseks ja Eesti Töötukassa kohustamiseks ning Sotsiaalkindlustusameti otsuse tühistamiseks ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Mati Senkel Vastustaja Eesti Töötukassa, esindajad Kaire Liiv ja Pille Tommingas Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet, esindajad Leila Siiroja ja Meris Tammik Tallinna Ringkonnakohtu 30. augusti 2018. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2018. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
30.augusti 2018. a otsus osas, milles jäeti kaebus rahuldamata Eesti Töötukassa
20.veebruari ja 22. veebruari 2017. a otsuste tühistamise ning Eesti Töötukassa kohustamise nõudes.
Saata asi tühistatud osas uueks läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule.
4.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata osas, milles jäeti kaebus rahuldamata Sotsiaalkindlustusameti 10. märtsi 2017. a otsuse tühistamise ja Sotsiaalkindlustusameti kohustamise nõudes. Asendada selles osas ringkonnakohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
5.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
6.Määrata vandeadvokaat Mati Senkelile Advokaadibüroo Mati Senkel kaudu osutatud riigi õigusabi eest tasu 259 eurot 20 senti (koos käibemaksuga).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X (kaebaja) esitas 16. jaanuaril 2017 töövõime hindamise ja töövõimetoetuse määramise ning puude raskusastme tuvastamise taotluse (edaspidi taotlus), milles isik annab endale hinnangu kehalise ja vaimse võimekuse valdkondades ja võtmetegevustes piirangute esinemise või puudumise kohta.
3-17-1110 Muu hulgas märkis kaebaja muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna võtmetegevuse „toimetulek muudatustega“ kohta, et ta ei saa ilma raskusteta hakkama igapäevarutiinis toimuvate muudatustega. Kui muudatus on ootamatu, siis ei saa ta hakkama ka väikeste muudatustega (taotluse p 6.3).
2.Põhja-Eesti Taastusravikeskuse AS-i ekspertarst leidis 14. veebruari 2017. a töövõime hindamise eksperdiarvamuses, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Töövõime hindamise kokkuvõttes märkis ekspertarst, et liikumise valdkonnas on kaebajal kerge liikumispiirang, mis on põhjustatud ainevahetushäirest ja liigeshaigusest; käelise tegevuse valdkonnas mõõdukas tegutsemispiirang, mis on põhjustatud muutustest õla- ja randmeliigeses; ning muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas kerge tegutsemispiirang, mis on põhjustatud psüühikahäirest. Seega on välistatud, takistatud või piiratud järgmised tegevused: stressi ja muude psüühiliste koormustega toimetulek; esemete tõstmine ja kandmine; käsivartel kandmine; käte täppisliigutused ning pikkade vahemaade läbimine käies. Ekspertarst leidis taotluse p 6.3 kohta, et meditsiiniliste andmete alusel (diagnoos F32 – depressiivne episood) ei vasta kaebaja terviseseisund tema hinnatud talitlusliku võimekuse raskusastmele (mõõdukas). Kaebajal esineb selle võtmetegevuse sooritamisel kerge piirang. Eksperdiarvamuse kohaselt vastab ülejäänud võtmetegevuste osas meditsiiniliste andmete alusel kaebaja terviseseisund tema hinnatud talitlusliku võimekuse raskusastmele või suuremale raskusastmele (st esineb raskem piirang) või kaebaja kirjeldatud terviseprobleemide kohta puudub tervise infosüsteemi (TIS) andmetel nii kirjeldus kui ka diagnoos.
3.Eesti Töötukassa (edaspidi töötukassa) tegi 20. veebruaril 2017 otsuse nr TVH/17/004579 (edaspidi töövõime hindamise otsus), milles leidis, et kaebajal esinevad piirangud ei mõjuta tema töövõimet ulatuses, mis takistaks töötamist, mistõttu ei ole tema töövõime vähenenud. Töötukassa otsus kordas töövõime hindamise eksperdiarvamuse kokkuvõttes märgitut (vt käesoleva otsuse p 2 esimene lõik). Kuna kaebajal ei tuvastatud osalist või puuduvat töövõimet, jättis töötukassa 22. veebruari 2017. a otsusega nr TVT/17/003941 talle töövõimetoetuse määramata.
4.Kaebaja esitas vaide, mille töötukassa jättis 27. aprilli 2017. a vaideotsusega rahuldamata. Vaidemenetluses analüüsis sama ekspertarst veel kord kaebaja TIS-is sisalduvaid terviseandmeid ja jäi oma varasema seisukoha juurde, et kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Vaideotsuses selgitas töötukassa töövõime määramise õiguslikku regulatsiooni ja töövõime hindamise metoodikat, samuti asjaolusid ja tõendeid, mille põhjal hinnati kaebaja töövõimeliseks. Töötukassa selgitas järgmist.
4.1.Töövõime hindamisel võetakse arvesse isiku terviseseisundit ning sellest tulenevaid tegutsemise ja osalemise piiranguid, nende prognoosi ja eeldatavat kestust (töövõimetoetuse seadus (TVTS) § 5 lg 2).
4.2.Töötukassa tuvastab isiku töövõime ulatuse töövõime hindamisel tehtud eksperdiarvamuse alusel (tervise- ja tööministri 7. septembri 2015. a määruse nr 39 „Töövõime hindamise taotlusele kantavate andmete loetelu, töövõime hindamise tingimused ja töövõimet välistavate seisundite loetelu“ (edaspidi määrus nr 39) § 8 lg 6). Ekspertarst hindab isiku tegutsemisvõimet seitsme kehalise ja vaimse võimekuse valdkonnas (liikumine, käeline tegevus, suhtlemine, teadvusel püsimine ja enesehooldus, õppimine ja tegevuste elluviimine, muutustega kohanemine ja ohu tajumine ning inimestevaheline lävimine ja suhted) võtmetegevuste kaupa. Võtmetegevused on tegevused, mis on
2(10)
3-17-1110 vajalikud töösooritusteks või annavad ülevaate töösooritusteks vajalikust funktsioonist (nt erinevatel tasapindadel liikumine, teatud kaaluga eseme tõstmine).
4.3.Ekspertarst hindab võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmeid ja iga valdkonna võtmetegevuste kokkuvõtlikku raskusastet määrusega nr 39 kehtestatud võtmetegevuste raskusastmete vastavustabeli alusel (piirangute astmed: null – ei tuvastatud; üks – kerge; kaks – mõõdukas; kolm – raske; neli – täielik, vt määruse nr 39 § 6 lg 3). Töövõime ulatuse tuvastamiseks võtmetegevuste raskusastmed (st iga valdkonna võtmetegevuste kokkuvõtlikud raskusastmed, edaspidi valdkonna raskusaste) summeeritakse, välja arvatud arvväärtused 0 ja 1 (määruse nr 39 § 6 lg 6). Kaebajal hinnati ühe valdkonna (käeline tegevus) raskusaste arvväärtusega 2 ning ülejäänud arvväärtusega 0 või 1. Eksperdiarvamuse andja hindab isiku töövõimeliseks, kui valdkondade raskusastmete arvväärtuste summa on 3 või väiksem (määruse nr 39 § 8 lg 5). Kuna kaebaja valdkondade raskusastmete arvväärtuste summa on 2, siis on ekspertarst õigesti hinnanud kaebaja töövõimeliseks.
5.Töötukassa poolt töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamusele ja töövõime hindamise otsusele tuginedes jättis Sotsiaalkindlustusamet (SKA) 10. märtsi 2017. a otsusega nr P26-2017-10651 (edaspidi puude raskusastme tuvastamise otsus) kaebajal ka puude raskusastme tuvastamata. Terviseandmete kohaselt ei esine taotlejal raskusi igapäevases tegevuses või ühiskonnaelus osalemiseks määral, mis annaks aluse määrata puue.
6.Kaebaja esitas halduskohtule kaebused töötukassa 20. veebruari ja 22. veebruari 2017. a otsuste ja vaideotsuse tühistamiseks ning töötukassa kohustamiseks kaebaja 16. jaanuari 2017. a taotlust uuesti läbi vaatama (haldusasi nr 3-17-1110) ja SKA 10. märtsi 2017. a otsuse tühistamiseks ja puude raskusastme tuvastamise üle uuesti otsustama kohustamiseks (haldusasi nr 3-17-1111). Halduskohus liitis need kaebused ühte menetlusse ning asja numbriks sai 3-17-1110. Kaebuse kohaselt oli kaebajal kuni 2017. a veebruarini tuvastatud töövõime kaotus 60% ja määratud keskmine puue. Kaebaja terviseseisund ei ole paranenud. Kaebaja töötamine on endiselt terviseprobleemide tõttu osaliselt takistatud, näiteks ei suuda ta teha tööd, mis nõuab püsti seismist, liikumist või käega raskuste tõstmist. Tervisest tulenevad piirangud segavad ka kaebaja igapäevaelu. Kaebajal esinevad piirangud liikumise, käelise tegevuse ning muudatustega kohanemise ja ohu tajumise valdkondades ei ole kerged ega mõõdukad. Kaebajal esinevad haigused ei väljendu kergel kujul. Ekspertarst ei ole kaebaja töövõimet õigesti hinnanud, mistõttu on töötukassa ja SKA otsused väärad. Õigusvastaste otsuste tõttu kaotab kaebaja senise sissetuleku, s.o hüvitise ega saa enam vajalikku rehabilitatsiooniteenust.
7.Töötukassa ja SKA palusid vastustes kaebusele see rahuldamata jätta. SKA selgitas muu hulgas vastuses kaebusele puude raskusastme tuvastamise õiguslikku regulatsiooni ja metoodikat ning märkis järgmist.
7.1.SKA tugines puude raskusastme tuvastamisel 14. veebruari 2017. a eksperdiarvamusele, kuna kaebaja taotles korraga nii töövõime hindamist kui ka puude raskusastme tuvastamist (puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus (PISTS) § 23 lg 7).
7.2.Sotsiaalkaitseministri 29. veebruari 2016. a määruse nr 18 „Puude raskusastme tuvastamise tingimused ja kord ning puudega tööealise inimese toetuse tingimused“ (edaspidi määrus nr 18) § 6 lg 3 järgi arvutatakse puude raskusastme tuvastamiseks iga valdkonna kohta (v.a suhtlemine) võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine.
3(10)
3-17-1110 Kaebajal on liikumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine 1,33, käelise tegevuse valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine 1 ning muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine 0,67 (ekspertarst hindas valdkonna võtmetegevusi järgmiselt: „väljaskäimine“ arvväärtus 0, „riski või ohu tajumine“ arvväärtus 1 ning „toimetulek muudatustega“ arvväärtus 1).
7.3.Liikumise, käelise tegevuse, muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkondades peab piirangu aritmeetilise keskmise arvväärtus olema vähemalt 2, et oleks näidustatud puude raskusastme tuvastamine (vt määrus nr 18 § 6 lg 6). Kuna kaebajal on nimetatud valdkondade võtmetegevuste sooritamisel esineva piirangu aritmeetiline keskmine alla arvväärtuse 2, siis pole alust puuet tuvastada.
8.Tallinna Halduskohus jättis 8. veebruari 2018. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Vastustajad on tuginenud asjakohastele õigusaktidele ja vaidlustatud otsustes ei ole olulisi kaalutlusvigu. Töötukassa on kaasanud kaebaja töövõime ulatuse hindamiseks ekspertarsti, kes on kokkuvõtvalt märkinud, et kaebajal esinevad küll kehalised haigused ja mõnes valdkonnas ka kerged või mõõdukad tegutsemispiirangud, kuid töövõimet need märkimisväärselt ei piira ning kaebaja töövõime ei ole vähenenud. Ekspertarst on võtnud arvesse taotleja enda hinnangut ning kõrvutanud seda TIS-is leiduvate andmetega. Kui töövõime vähenemist ei tuvastata, ei saa määrata ka töövõimetoetust. Ka SKA ei saanud teistsugusele seisukohale asuda, kuna PISTS § 23 lg 7 järgi kasutatakse puude raskusastme tuvastamiseks omakorda töövõime hindamise käigus koostatud eksperdiarvamust ja töövõime hindamise otsust, kui tööealine isik taotles samal ajal puude raskusastme tuvastamisega ka töövõime hindamist.
8.2.Töötukassa on asjaolusid uuesti kaalunud vaidemenetluses. Vaideotsus on piisavalt põhjendatud. Pooled ei vaidle asjakohaste valdkonna arvväärtuste summeerimise üle. Vaidlus taandub sellele, kas valdkonna raskusaste on õigesti määratud. Kohus ei saa hinnata eksperdiarvamuse meditsiinilisi aspekte, kuid saab kontrollida, kas haldusakt on haldusmenetluse seaduse (HMS) nõuetega kooskõlas. Vaideotsus on HMS-i nõuetega kooskõlas ja selle põhjendustega tuleb nõustuda (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg 2).
8.3.Töötukassa otsused ning SKA otsus oleksid võinud olla põhjalikumalt motiveeritud. Arvestades, et kaebajal oli tuvastatud varasema metoodika alusel töövõime kaotus 60% ja tema tervislikus seisundis ei olnud põhimõttelisi muutusi toimunud, oleks võinud kaebajale selgitada, miks ei saanud töövõime vähenemist tuvastada. Olenemata sisuliste põhjenduste vähesusest, ei saa neid otsuseid siiski tühistada, sest puudused ei mõjutanud asja otsustamist (HMS § 58). Haldusorganid on lähtunud eksperdiarvamusest ja esitanud asjakohaseid põhjendusi veel kohtumenetluse käigus. Vaideotsusest ilmneb, et nendest põhjendustest on haldusorgan lähtunud ka haldusakti andmisel.
8.4.Kohus peab üldjuhul hindama haldusakti õiguspärasust haldusakti andmise hetke seisuga, mistõttu ei ole olukorra hilisem muutumine haldusakti tühistamise aluseks, kui haldusakt oli selle andmise ajal õiguspärane. Vastustaja on kaebajale selgitanud, et kui kaebaja töövõime muutub ning seda kinnitavad ka TIS-is olevad andmed või muul moel tõendatavad terviseandmed, on kaebajal võimalik esitada töötukassale uus töövõime hindamise taotlus.
9.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada. 4(10)
3-17-1110
10.Tallinna Ringkonnakohus jättis 30. augusti 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele märkis ringkonnakohus järgmist.
10.1.Ei saa pidada usutavaks kaebaja väidet, et kuna ta ei valda eesti keelt, siis ei kajasta taotluses antud enesehinnang kaebaja terviseseisundist tulenevaid piiranguid õigesti. Töötukassa veebilehel on vene keeles kättesaadavad töövõime hindamist tutvustavad materjalid, sh töövõime hindamise taotluse vorm ja selle täitmise juhend. Pole mõistlikku põhjust arvata, et töötukassa piirkondlikus osakonnas kohapeal taotlust täites ei olnud venekeelne taotluse vorm kaebajale kättesaadav. Kaebaja sai esitada vaide vene keeles ning ta ei ole seal märgitud, et ta ei saanud taotlusest aru ja seetõttu on tema enesehinnangut valesti kajastatud. Kaebaja ei ole ka esimese astme kohtumenetluses väitnud, et tema taotlus on valesti täidetud. Kohtuistungil väitis kaebaja, et taotluse täitmisega ei tekkinud raskusi, aga selles kirjapandu alusel oleks tulnud teha teistsugune otsus. Kohtu küsimus taotluse täitmise kohta oli selge ning kaebajal oli halduskohtus (sh istungil) juriidilise haridusega ja eesti keelt valdav esindaja. Kaebaja tõi keeleprobleemi välja alles apellatsioonimenetluses, kuid ei ole täpsemalt selgitanud, millised taotlusele märgitud andmed on keeleprobleemi tõttu valed ja milline hinnang oleks korrektne.
10.2.Kaebaja väide, et eksperdiarvamuses ei kajastu taotleja enesehinnanguliste piirangute võrdlust tema terviseandmetega, ei ole õige. Eksperdiarvamus on koostatud kooskõlas määruses nr 39 sätestatuga, muu hulgas on selles võrreldud kaebaja enesehinnangut ja terviseandmeid. Kaebaja ei ole esile toonud ühtki konkreetset tegevust või valdkonda, mida ekspertarst oleks hinnanud valesti.
10.3.Kaebajal ei ole tekkinud õiguspärast ootust, et varasema töövõimetuspensioni saamise tõttu on tal õigus saada ka töövõimetoetust. 2012. aastal tuvastati kaebajal osaline töövõimetus riikliku pensionikindlustuse seaduse alusel, kuid 2017. aastal hinnati tema töövõimet TVTS-i alusel. TVTS-i järgi ei tuvastata enam isiku töövõimetust, vaid hinnatakse säilinud töövõimet. Isiku töövõime ulatus ei sõltu aga ainuüksi tema terviseseisundist, vaid ka takistustest, mida isik kogeb tegevuse sooritamisel või igapäevaelu olukordades (vt TVTS § 5 lg 2). Töövõime hindamine ja töövõimetoetuse määramine ei ole seotud varasema metoodika alusel isiku töövõimetusele antud hinnanguga (sh töövõimekaotuse protsendiga). Seadusandjal on töövõimereformi elluviimisel, sh uue töövõime hindamise metoodika kehtestamisel avar kaalutlusruum, millesse kohus ei saa piiramatult sekkuda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
11.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kassatsioonkaebuse kohaselt on kohtud rikkunud uurimispõhimõtet. Kohtud jätsid välja selgitamata taotluse esitamise asjaolud. Kaebaja ei valda eesti keelt ja taotluse kirjutas tema sõnade järgi töötukassa ametnik. Kaebaja ei saanud aru, milliseid andmeid temalt nõuti. Kaebaja hinnangul on tema tervislikust seisundist tulenevad piirangud ulatuslikumad. Kuigi halduskohtu istungil väitis kaebaja, et tal ei olnud taotluse täitmisega raskusi, ei saanud ta tegelikult kohtu küsimusest aru. Kohtud ei ole välja selgitanud, kas kaebaja taotluses märgitud piirangud on tema terviseandmetega kooskõlas. Kuna kaebajale oli määratud 2012. aastal töövõime kaotus, siis oleks kohtud pidanud välja selgitama, miks oli kaebaja 2017. aastal töövõimeline. Töövõime hindamise metoodika muutus ei ole piisav põhjendus. Vastustaja ei ole kaebajale metoodika muudatusi selgitanud. Kohtud jätsid välja selgitamata ka asjaolud, mis kajastaksid kaebaja tervislikku seisundit 2012. aastast alates. Kaebaja väitel oli tema tervislik seisund võrreldes 2012. aastaga halvenenud, mistõttu oli tal õiguspärane ootus, et temalt ei võeta ära toetust, mida maksti talle tema töövõimetuse tõttu.
5(10)
3-17-1110
12.Töötukassa jääb oma varasemate seisukohtade juurde ja palub kassatsioonkaebuse rahuldamata jätta.
13.SKA oma seisukohta ei esitanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Kolleegium käsitleb esmalt töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse põhjendamiskohustuse ulatust (I). Seejärel selgitab kolleegium haldusorgani uurimiskohustust töövõime hindamisel ja puude tuvastamisel ning nende tarbeks koostatava eksperdiarvamuse õiguslikku tähendust (II). Veel käsitleb kolleegium halduskohtu pädevust töövõime hindamisest tekkinud vaidluste lahendamisel ja selgitab seda, kuidas praeguses asjas jaguneb halduskohtumenetluses tõendamiskoormus
(III).
Lõpuks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse (IV). I
15.Kolleegium nõustub halduskohtuga, et töötukassa ja SKA otsused on põhjendamispuudusega. Haldusorganid oleks pidanud vaidlustatud otsuseid põhjalikumalt motiveerima.
16.Töötukassa kordab töövõime hindamise otsuses üksnes eksperdiarvamuse kokkuvõtet. Selles märgitakse küll valdkondade piirangute raskusastmed ja antakse lõplik hinnang kaebaja töövõime ulatusele, kuid töötukassa töövõime hindamise otsusest ei selgu, kuidas kaebaja puhul töövõime kindlakstegemiseni jõuti (vt töövõime hindamise kohta käesoleva otsuse p-d 4.1–4.3). Töötukassa otsuses pole isegi viidet määrusele nr 39, mis sätestab töövõime hindamise tingimused. Kohtute tuvastatud asjaoludest nähtub, et töötukassa parandas oma vea alles vaideotsuses, milles selgitas kaebajale, kuidas tema töövõimet hinnati, sh töövõime hindamise metoodikat.
17.Ka SKA pole puude raskusastme tuvastamise otsuses piisavalt põhjendanud, miks kaebajal puuet ei tuvastatud. SKA on otsuses küll viidanud puude raskusastme tuvastamisega seotud õigusnormidele, kuid mitmelõikelistele paragrahvidele on viidatud paragrahvi täpsusega. See tähendab, et osaliselt ei ole viidatud normid kaebaja puhul olulised. SKA otsusest nähtub vaid see, et tuginetakse töötukassa poolt töövõime hindamisel koostatud eksperdiarvamusele, kuid selgitatud pole puude tuvastamise metoodikat ega seda, kuidas metoodikat kaebaja puhul rakendati (vt puude tuvastamise kohta käesoleva otsuse p-d 7.1–7.3). Vaatamata eeltoodule on kolleegium seisukohal, et põhjendamiskohustuse rikkumine ei mõjutanud asja otsustamist. SKA on vastuses kaebusele selgitanud, kuidas jõuti selleni, et kaebajal ei tuvastatud puuet ja ta hinnati töövõimeliseks. Ringkonnakohus veendus põhjendatult, et SKA lähtus otsuse tegemisel vastuses kaebusele esitatud põhjendustest (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-46-14, p 15 ja seal viidatud kohtupraktika).
18.Arvestades töövõime hindamise taotlustega kaasnevat töökoormust, piisab töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse põhjendamiseks sellest, kui töötukassa ja SKA selgitavad otsustes taotluse esitanud isikule, kuidas kehtestatud metoodikat rakendades tema puhul tulemuseni jõuti. See eeldab paratamatult, et teatud ulatuses tuleb selgitada ka metoodikat. Selgitamine ei tähenda seaduse ja määruste normide kopeerimist haldusaktis, vaid isikule arusaadavaks tegemist. Haldusakti põhjendamine on oluline tagamaks, et haldusakti adressaat mõistaks, miks otsus nii tehti. Järgides HMS § 56 lg 1 teist lauset ja § 7 lg-t 2, võib haldusorgan anda õigusnorme, sh metoodikat, selgitavad juhised, mis lihtsas keeles ja vajaduse korral näidete varal avavad metoodika sisu. Haldusakti andmisel võib kasutada lähenemist, et viidatakse õigusnormide selgitamise osas neile 6(10)
3-17-1110 adressaadile kättesaadavatele juhistele (kas kodulehel või haldusaktile lisatava n-ö teabelehena), kordamata neid põhjalikult haldusaktis. Sel juhul tuleb siiski ka konkreetsest olukorrast lähtuvad põhjendused haldusaktis endas esitada. II
19.Kassatsioonkaebuse üldsõnalised väited ei anna alust kahelda töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise taotluses esitatud andmete õigsuses vaatamata sellele, et eesti keele mitte valdamise tõttu koostas taotluse kaebaja eest töötukassa töötaja. Kaebaja ei ole ka kassatsioonkaebuses täpsustanud, millise võtmetegevuse puhul on töötukassa töötaja taotluses andmeid ebaõigesti kajastanud. Pooled ei vaidle ka selle üle, et TIS-i kantud terviseandmed on kaebaja taotluse esitamise hetke seisuga õiged.
20.Kaebaja on seisukohal, et töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise aluseks olnud eksperdiarvamuses on ekspertarst valesti määranud kaebaja tervislikust seisundist tulenevad piirangud tema kehalisele ja vaimsele võimekusele.
21.Kolleegiumi hinnangul ei piisa töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise menetluses sellest, kui taotleja esitab eksperdiarvamuse kohta üldsõnalise vastuväite. Selleks et haldusorganil tekiks kõrgendatud uurimiskohustus, peab taotleja vastustajale ära näitama, millise valdkonna või võtmetegevuse puhul on eksperdiarvamuse andja eksinud. Seda eriti juhul, kui eksperdiarvamuse kohaselt vastab meditsiiniliste andmete alusel kaebaja terviseseisund tema hinnatud talitlusliku võimekuse raskusastmele või kaebaja hinnatust suuremale raskusastmele (st eksperdiarvamuse andja hinnangul esineb raskem piirang) või taotleja kirjeldatud terviseprobleemide kohta pole TIS-i andmetel kirjeldust ega diagnoosi. Kuigi kaebaja ei ole täpsustanud, millise võtmetegevuse puhul on eksperdiarvamuse andja hinnang vale, leiab kolleegium siiski, et haldusorgani uurimiskohustus on vaidluse korral suurem juhul, kui eksperdiarvamuse andja hinnangul ei vasta meditsiiniliste andmete (nt taotlejal on diagnoositud teatud haigus) alusel taotleja terviseseisund taotleja hinnatud piirangu raskusastmele ja eksperdiarvamuse andja leiab, et piirangu raskusaste on väiksem. Sellisel juhul on eksperdiarvamuse andjal ka täiendav põhjendamiskohustus (vt määrus nr 39 § 7 lg 1 p 3).
22.Kui eksperdiarvamuse andja hinnangul on meditsiiniliste andmete alusel piirangu raskusaste väiksem kui taotleja hinnatud piirangu raskusaste ja taotleja seab eksperdiarvamuse andja hinnangu piirangu raskusastmele kahtluse alla, siis ei saa haldusorgan kahtlust alati kõrvaldada sellega, et sama eksperdiarvamuse andja kontrollib vaidemenetluses taotleja terviseandmete vastavuse piirangute raskusastmetele üle. Sellises olukorras on piirangute raskusastmete õigsuse kindlakstegemiseks haldusorganil põhjust kaaluda teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja kaasamist. Töövõime hindamine ja puude raskusastme tuvastamine sõltub küll selle jaoks koostatud eksperdiarvamusest (vt määrus nr 39 § 8 lg 6, PISTS § 23 lg 7), kuid see konkreetne eksperdiarvamus ei ole haldusorganile siduv, kuna õigusaktidest ei tulene töötukassale ega SKA-le kohustust lähtuda tööealise isiku puhul vaid ühest konkreetsest eksperdiarvamusest (vt määrus nr 18 § 6 lg 1). Eksperdiarvamus on haldusmenetluses tõend. Tegemist on juriidilises tavatähenduses erialaasjatundja arvamusega, mida haldusorgan saab kõrvutada teiste tõenditega, sh teise spetsialisti arvamusega, et oma seisukoht kujundada.
7(10)
3-17-1110 Juba haldusmenetluses (sh vaidemenetluses) teise eksperdi kaasamine aitaks kiirendada vaidluse lahendamist, kuna kohtumenetluses tuleks halduskohtul vajaduse korral töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse aluseks olevate asjaolude õigeks tuvastamiseks kaasata teine ekspert. Teisese arvamuse võimaldamine on tavaline ka teistes menetlustes (vt ravikindlustuse seaduse § 40). Lisaks tuleb haldusorganil arvestada ka sellega, et mõnedel juhtudel on kohtumenetluses tõendamiskoormus (st teise eksperdi hinnangu esitamise kohustus) just temal (vt käesoleva otsuse p 26).
23.Kolleegium selgitab, et haldusorgani uurimiskohustus ei eelda eksperdiarvamuse tervikuna kontrollimist. Haldusorgan peab kontrollima vaid neid hinnanguid, mille kohta taotleja esitab vastuväited, mille puhul eksperdiarvamuse andja on meditsiiniliste andmete alusel hinnanud taotleja piirangu raskusastmed väiksemaks kui taotleja või mille puhul haldusorgan näeb või peab ilmselgelt nägema täiendava uurimise vajadust. III
24.Halduskohtu pädevuses ei ole lahendada vaidlusi, mis on võrsunud tsiviilõiguslikust suhtest, sh kaebusi otseselt tervishoiuteenuse osutamise peale (mh eksperdiarvamuse aluseks olevate andmete TIS-i kandmine). Halduskohus on seevastu pädev tuvastama asjaolusid, millest sõltub haldusakti õiguspärasus (vt HKMS § 4 lg-d 1 ja 4). Muu hulgas on haldusakti kontrollimisel halduskohtu pädevuses tuvastada, kas haldusakti toetava eksperdiarvamuse andja on kasutanud eksperdiarvamuse koostamisel TIS-i kantud andmeid õigesti (eelkõige võtmetegevuse raskusastme määramisel). Sellest sõltub töövõime hindamine ja puude raskusastme tuvastamine. Töövõime hindamiseks või puude raskusastme tuvastamisel kasutatav eksperdiarvamus on tõend, mis on halduskohtus hinnatav ja teiste tõenditega ümberlükatav (vt ka käesoleva otsuse, p 22; vrd Riigikohtu halduskolleegiumi
13.novembri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-44-14, p 19).
25.Kaebaja terviseseisund ei vastanud eksperdiarvamuse andja hinnangul kaebaja hinnatud piirangu raskusastmele muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna võtmetegevuse „toimetulek muudatustega“ osas (taotluse p 6.3). Eksperdiarvamuse andja leidis, et kaebajal esineb selle võtmetegevuse sooritamisel kerge (arvväärtus 1), mitte mõõdukas (arvväärtus 2) piirang, kuid jättis õigusvastaselt oma seisukoha põhjendamata (määrus nr 39 § 7 lg 1 p 3). Kohtud ei ole uurinud, kas eksperdiarvamuse andja hinnang kaebaja tervislikule seisundile eksperdiarvamuse p 6.3 osas on õige. Halduskohus ei ole palunud selle kohta hinnangut ka istungil osalenud teiselt töötukassa arstiõppe läbinud töötajalt.
26.Kohtud ei ole seega kontrollinud, kas töövõime hindamise ja puude raskusastme tuvastamise otsuse aluseks olevad asjaolud on tõendatud ja kas nendest asjaoludest on tehtud põhjendatud järeldused. Seetõttu ei saa olla kindel, et haldusaktid olid nende andmise ajal õiguspärased. Arvestades töövõime hindamist või puude raskusastme tuvastamist taotleva isiku nõrgemat positsiooni ja vastustajatele antud pädevust töövõime hindamisel ja puude raskusastme tuvastamisel, siis on kohtumenetluses tõendamiskoormus p 21 teises lõigus kirjeldatud olukorras töötukassal ja SKA-l (HKMS § 59 lg 1). Kohtud oleksid pidanud nõudma vastustajalt näiteks teise tervishoiuteenuse osutaja või töötukassa arstiõppe läbinud töötaja hinnangut eksperdiarvamuse p 6.3 kohta. Töötukassal on võimalik kasutada arvamuse andmiseks enda arstiõppe läbinud töötajat. Eeldatavalt nõrgema menetlusosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem (Riigikohtu halduskolleegiumi 15. veebruari 2006. a otsus asjas nr 3-3-1-80-05, p 8).
27.Tegemist on menetlusnormi olulise rikkumisega, kuna see võis osaliselt mõjutada asjas otsuse tegemist. Ühe valdkonna võtmetegevuse raskusaste on jäänud nõuetekohaselt hindamata. Võtmetegevuse raskusastme muutmine mõjutab valdkonna raskusastet, kuna valdkonna raskusaste 8(10)
3-17-1110 võrdub sama valdkonna võtmetegevustes esinevatele piirangutele antud raskusastmetest suurimaga (määrus nr 39 § 6 lg 5). Valdkonna raskusaste mõjutab omakorda isiku töövõimele antavat tervikhinnangut. Töövõime ulatuse tuvastamiseks valdkonna raskusastmed summeeritakse, välja arvatud arvväärtused 0 ja 1 (määruse nr 39 § 6 lg 6). Eksperdiarvamuse andja hindab isiku töövõimeliseks, kui valdkondade raskusastmete arvväärtuste summa on 3 või väiksem (määruse nr 39 § 8 lg 5). Kaebaja hinnati töövõimeliseks, kuna valdkondade raskusastmete summeerimise tulemus oli 2. Kaebajal hinnati ühe valdkonna raskusaste arvväärtusega 2 ning ülejäänud arvväärtusega 0 või 1 (sh muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkond). Kuna muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna võtmetegevust „toimetulek muudatustega“ (p 6.3) hindas eksperdiarvamuse andja arvväärtusega 1, siis vaidlusaluse võtmetegevuse arvväärtuse suurenemisel muutub ka valdkonna võtmetegevuse raskusaste suuremaks. Sellisel juhul oleks kahe valdkonna raskusaste 2, mis tähendaks, et kaebajat ei saa hinnata töövõimeliseks, kuna kahe valdkonna raskusastmed oleks võimalik kokku liita (määrus nr 39 § 6 lg 6) ja raskusastmete summa oleks 4 (määrus nr 39 § 8 lg 5). Kuivõrd töövõimetoetuse määramine on vahetult seotud töövõime hindamisega (TVTS § 11), siis on menetlusnormi rikkumisel võimalik mõju ka asjas otsuse tegemisel töötukassa 22. veebruari 2017. a otsuse kohta, millega töötukassa jättis kaebajale töövõimetoetuse määramata.
28.Eksperdiarvamuse p-s 6.3 nimetatud võtmetegevuse arvväärtuse suurenemine ei saa mõjutada aga puude raskusastme tuvastamist. Puude raskusastme tuvastamise metoodika erineb töövõime hindamise metoodikast. Puude tuvastamiseks arvutatakse üldjuhul iga valdkonna kohta võtmetegevuste sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine (määrus nr 18 § 6 lg 3) ning muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonnas peab piirangu aritmeetilise keskmise arvväärtus olema vähemalt 2, et oleks näidustatud puude raskusastme tuvastamine (vt määrus nr 18 § 6 lg 6). Ekspertarst hindas muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna nelja võtmetegevust järgmiselt: „väljaskäimine“ arvväärtus 0; „riski või ohu tajumine“ arvväärtus 1; „toimetulek muudatustega“ arvväärtus 1 ning „muutustega kohanemise ja ohu tajumisega seotud muud probleemid“ 0. Kaebajal on muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna nelja võtmetegevuse sooritamisel esinevate piirangute raskusastmete arvväärtuste aritmeetiline keskmine seega 0,5 (SKA on jätnud ühe võtmetegevuse arvestamata ja on vastuses kaebusele ekslikult märkinud aritmeetiliseks keskmiseks 0,67). Kuna võtmetegevuse „toimetulek muudatustega“ arvväärtuse suurenemine kaheks ei muuda võtmetegevuste aritmeetilist keskmist nii palju (aritmeetiline keskmine oleks 0,75), et see tooks kaasa puude tuvastamise, siis ei saanud menetlusnormi rikkumine selles osas mõjutada asja otsustamist. IV
29.Eelnevast tulenevalt tuleb kassatsioonkaebus osaliselt rahuldada ning ringkonna- ja halduskohtu otsused HKMS § 230 lg 5 p 3 alusel tühistada osas, milles kohus jättis rahuldamata kaebuse töötukassa otsuste tühistamise ja töötukassa kohustamise nõudes. Kolleegium saadab asja tühistatud osas samale halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kolleegium jätab ülejäänud osas kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni muutmata, st kaebus jääb rahuldamata SKA 10. märtsi 2017. a otsuse tühistamise ja SKA kohustamise nõudes. Kolleegium asendab selles osas ringkonnakohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. Halduskohus peab asja uuel läbivaatamisel nõudma eksperdiarvamuse p 6.3 kohta teise tervishoiuteenuse osutaja või arstiõppe läbinud töötukassa töötaja hinnangut ning kontrollima eksperdiarvamuse andja seisukoha õigsust, et muutustega kohanemise ja ohu tajumise valdkonna raskusastme võtmetegevuse „toimetulek muudatustega“ arvväärtus on 1, st selle võtmetegevuse puhul esineb kerge piirang. 9(10)
3-17-1110
30.Kolleegium asendab omal algatusel avaldatavas otsuses kaebaja nime tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
31.Kaebaja riigi õigusabi korras määratud esindaja on esitanud taotluse riigi õigusabi tasu suuruse ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatuse kindlaksmääramiseks. Taotluse kohaselt on kassatsiooniastmes õigusabi osutatud 180 minutit, mille eest esindaja taotleb 216 eurot, millele lisandub käibemaks, ehk kokku 259 eurot ja 20 senti. Tasu taotlus on põhjendatud ning kooskõlas asja keerukusega. Seega tuleb määrata vandeadvokaat Mati Senkelile Advokaadibüroo Mati Senkel kaudu osutatud riigi õigusabi eest tasu 259 eurot ja 20 senti (koos käibemaksuga).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.