Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-911 22. november 2017 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Indrek Koolmeister ja Viive Ligi Ida-Viru maavanema protest Lüganuse Vallavalitsuse korralduste ja nende alusel välja antud ehituslubade tühistamise nõudes Protesti esitaja Ida-Viru maavanem, esindaja vandeadvokaat Reesa Paatsi Vastustaja Lüganuse vald, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Kolmas isik Aidu Tuulepark OÜ, esindaja vandeadvokaat Silja Holsmer Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium, esindaja vandeadvokaat Reesa Paatsi Tartu Ringkonnakohtu 30. juuni 2017. a määruse resolutsiooni punkt 3 Kolmanda isiku määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse resolutsiooni punktid 2 ja 3 ning Tartu Ringkonnakohtu 30. juuni 2017. a määruse punkt 3 haldusasjas nr 3-17-911 muutmata, täiendades määruste põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.
Maidla Vallavolikogu kehtestas 17. märtsi 2011. a otsusega "Olulise ruumilise mõjuga Aidu tuulepargi, seda toetava infrastruktuuri ja rekreatsioonialade ning lasketiiru asukohavaliku teemaplaneeringu". Teemaplaneering näeb ette 33 tuuliku Vestas V90 a` 3 MW püstitamise. Suurim lubatud masti kõrgus olemasolevast maapinnast on teemaplaneeringu järgi kuni 135 m ning rootori laba tipu ulatus kuni 185 m.
2.Kaitseministeerium kooskõlastas 3. aprillil 2012 eelprojekti (projekt I), milles on ette nähtud järgmised andmed: 33 tuulikut Vestas V112 a` 3 MW, olemasoleva maapinna kõrguse muutmist ei planeerita, vundamendid projekteeritakse olemasoleva maapinnaga samale tasapinnale, vundamendi rajamissügavus on 2 m, torni kõrgus 129 m ja tiiviku raadius 56 m.
3.Maidla Vallavalitsus andis 27. veebruari 2013. a korraldusega nr 25 ehitusload 33 tuuliku
3-17-911 püstitamiseks. Ehituslubade aluseks on mh ehitusprojekt, milles on ette nähtud järgmised andmed (projekt II): 33 tuulikut Eleon 3M116 a` 3 MW, olemasolevat maapinda ei muudeta, vundament projekteeritakse maapinnast 3,4 m kõrgusele, vundamendi kaeviku rajamissügavus olemasolevast maapinnast on 4 m, masti kõrgus on 135 m ja tiiviku raadius 58 m. Projektis II viidatakse Kaitseministeeriumi 3. aprilli 2012 kooskõlastusele.
4.Kuna arendaja ei asunud kahe aasta jooksul ehitusloa väljastamisest ehitama, taotles ta uusi ehituslubasid. Lüganuse Vallavalitsus otsustas 26. veebruari 2015. a korraldusega nr 59 anda kokku 33 ehitusluba elektrituulikute püstitamiseks Lüganuse vallas Aidu, Ojamaa ja Aidu-Nõmme külades. Lüganuse Vallavalitsuse 3. märtsi 2015. a korralduse nr 86 alusel loeti eelnimetatud ehitusload väljastatuks Aidu Tuulepark OÜ-le. Ehituslubade aluseks on projekt II.
5.Ida-Viru maavanem esitas 28. aprillil 2017. a Tartu Halduskohtule protesti, milles palus tühistada Lüganuse Vallavalitsuse 26. veebruari 2015. a ja 3. märtsi 2015. a korraldused ning nende korralduste alusel välja antud ehitusload. Protest põhines argumentidel, et ehituslubade aluseks olevad ehitusprojektid erinevad oluliselt Kaitseministeeriumiga kooskõlastatud ehitusprojektidest ning ehitusload on vastuolus teemaplaneeringuga (püstitatavate tuulikute mudel erineb ja parameetrid on suuremad). Vaidlustatud korraldused ja ehitusload on õigusvastased ja rikuvad avalikku huvi (riigi julgeolek). Tuulepargi rajamisel väheneb radari katteala ulatus, tuulepargi taha tekib katmata ala ja tuulepark põhjustaks häireid radari töös valesihtmärkide genereerimise näol. Eelhoiatuseks kasutatava raadiosüsteemi töövõime väheneb, kuna tuulegeneraatori labadelt peegeldunud signaal segab vastuvõtja tööd. Protestis sisaldus esialgse õiguskaitse taotlus, milles maavanem palus peatada vaidlusaluste korralduste ja nende alusel välja antud ehituslubade kehtivus ning keelata ehitustegevus.
6.Tartu Halduskohus võttis 3. mai 2017. a määrusega protesti menetlusse, kaasas Aidu Tuulepark OÜ menetlusse kolmanda isikuna ja Kaitseministeeriumi arvamust andva haldusorganina ning rahuldas osaliselt Ida-Viru maavanema esitatud esialgse õiguskaitse taotluse. Samuti andis halduskohus korraldusi, mis seostusid esialgse õiguskaitse taotlusele ja protestile vastamisega.
7.Kaitseministeerium esitas 15. mail 2017 esialgse õiguskaitse taotluse kohta seisukoha, milles palus rahuldada protesti esitaja esialgse õiguskaitse taotlus. Lisaks taotles Kaitseministeerium menetluse kinniseks kuulutamist salastatud välisteabe, riigisaladuse ja asutusesiseseks kasutamiseks määratud dokumentide osas ning nelja dokumendi asja materjalide juurde võtmist, tegemata neid kättesaadavaks vastava taseme riigisaladuse luba või asutusesiseseks määratud teabega tutvumise õigust ja teabevajadust mitteomavatele isikutele: 1) Kaitseväe juhataja 26. märtsi 2004. a dokument nr RS-16/96 (salastatud välisteave, avaldaja NATO, tase piiratud). Tuulepark segaks mh radarit, mis on osa NATO integreeritud õhu- ja raketikaitse süsteemist. Radarit opereeritakse vastavalt NATO Integrated Air and Missile Defence System (NATINAMDS) kontseptsioonile, mida kinnitab eelviidatud Kaitseväe juhataja dokument. Kavandatavad tuulikud ei võimalda järgida nimetatud käskkirjas toodud nõudeid ja seeläbi Kaitseministeeriumil täita oma ülesandeid; 2) 12. mai 2017. a analüüs "Aidu tuulepargi ehituse peatamine" nr 6-1/P/17/510 (riigisaladus, tase piiratud). Analüüs kajastab radari töövõimet; 3) 15. mai 2017. a dokument "Analüüs Aidu tuulepargi mõjudest Kaitseväe raadiosüsteemile" nr LuK-2.3-1/873-2-S (riigisaladus, tase salajane); 4) "Ülevaade Eesti Vabariigi õhupiiri rikkumistest" (asutusesiseseks kasutamiseks). Kaitseministeerium selgitas järgmist. Nimetatud tõendite istungil uurimise korral tuleks kohtuistungilt eemaldada menetlusosalised ja kõrvalised isikud, kellel puudub salastatud välisteabe või riigisaladuse vastava taseme luba või õigus asutusesiseseks kasutamiseks määratud dokumendile juurdepääsuks ning teadmisvajadus. Kaitseministeerium lisas, et protestis kirjeldati vaid üksikuid 2(10)
3-17-911 püstitatavate tuulikutega kaasnevaid probleeme Eesti Vabariigi julgeoleku ja NATO välispiiri kaitsmisel, mida on võimalik avalikult märkida. Detailsemad tuulikupargist lähtuvad ohud on kirjeldatud riigisaladusega kaitstud ja salastatud välisteabeks olevates analüüsides. Kaitseministeerium tagab kohtunikule nendega tutvumise võimaluse.
8.Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määrusega: 1) kuulutati menetlus kinniseks Kaitseväe juhataja 26. märtsi 2004. a dokumendi nr RS-16/96, 12. mai 2017. a analüüsi "Aidu tuulepargi ehituse peatamine" nr 6-1/P/17/510 ja 15. mai 2017. a dokumendi "Analüüs Aidu tuulepargi mõjudest Kaitseväe raadiosüsteemile" nr LuK-2.3-1/873-2-S osas (edaspidi koos salastatud teabekandjad) (resolutsiooni p 1); 2) keelati menetlusosalistel ja nende esindajatel, välja arvatud Kaitseministeerium, tutvuda resolutsiooni punktis 1 nimetatud salastatud teabekandjatega ja saada nende ärakirju (resolutsiooni p 2); 3) eemaldati menetlusosalised ja nende esindajad, välja arvatud Kaitseministeerium, salastatud teabekandjate uurimiselt kohtuistungi toimumise korral (resolutsiooni p 3); 4) jäeti vastu võtmata Kaitseministeeriumi esitatud asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud dokument (resolutsiooni p 4) ja rahuldamata Aidu Tuulepark OÜ taotlus korraldada vaatlus (resolutsiooni p 5); 5) pikendati Tartu Halduskohtu 3. mai 2017. a määrusega kohaldatud esialgse õiguskaitse kehtivust ja peatati Lüganuse Vallavalitsuse korralduste ja nende alusel välja antud ehituslubade kehtivus kohtuotsuse või muu menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Tuulikute ehitus sel ajavahemikul on keelatud (resolutsiooni p 6). Halduskohus märkis, et kuulutas menetluse kinniseks määruse resolutsiooni punktis 1 nimetatud salastatud teabekandjate osas riigisaladuse ja salastatud välisteabe hoidmiseks. Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse (RSVS) § 25 lg 1 alusel on teabevaldaja enne riigisaladusele juurdepääsu andmist kohustatud veenduma, et isikul on vastava taseme riigisaladusele juurdepääsu õigus ja teadmisvajadus. Menetlusosalised ei ole esile toonud, et neil oleks juurdepääsu õigus, ning tuleb eeldada, et isikutel sellist õigust ja vajadust ei ole. Kohus ei saa seetõttu lubada menetlusosalistele juurdepääsu salastatud dokumentidele. Selles olukorras puudub vajadus kaaluda, kas huvi saladuse hoidmiseks on kaalukam menetlusosalise õigustest. Pärast julgeolekukontrolli läbimist ja salastatud välisteabe puhul vajadusel ka juurdepääsusertifikaadi saamist saab kohus anda menetlusosalisele juurdepääsuõiguse piiratud, konfidentsiaalse või salajase taseme riigisaladusele, kui juurdepääs on asja lahendamiseks vältimatult vajalik (RSVS § 29 lg-d 1 ja 4, § 51 lg 4). Seega julgeolekukontrolli läbimine ja sertifikaadi saamine ei taga isikule veel juurdepääsu salastatud dokumentidele ning kohtul tuleb hinnata, kas juurdepääs on asja lahendamiseks vältimatult vajalik. Hetkel niisugust vältimatut vajadust pigem ei ole. Halduskohus rõhutas, et selle tõdemusega ei soovi ta ette ära otsustada, kas menetlusosalistele antakse salastatud teabekandjatele juurdepääsuõigus, vaid soovib anda menetlusosalistele teavet otsustamaks, kas nad peavad vajalikuks asuda julgeolekukontrolli läbima ja sertifikaate taotlema. Halduskohtu määruse põhjendustest nähtuvalt tugines ta esialgse õiguskaitse üle otsustamisel mh ka salastatud teabekandjatele.
9.Tartu Halduskohtu määruse peale esitasid määruskaebused nii Aidu Tuulepark OÜ (7. juuni 2017. a määruskaebuses taotles määruse p 6 tühistamist; 16. juuni 2017. a määruskaebuses taotles määruse p-de 1, 2, 3 tühistamist) kui ka Lüganuse Vallavalitsus (14. juuni 2017. a määruskaebuses taotles määruse p-de 2, 3, 6 tühistamist).
10.Tartu Ringkonnakohus ei võtnud Aidu Tuulepark OÜ määruskaebust menetlusse osas, mis puudutas Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse p 1 vaidlustamist.
11.Tartu Ringkonnakohus jättis 30. juuni 2017. a määrusega rahuldamata Aidu Tuulepark OÜ taotluse täiendava tõendi võtmiseks asja materjalide hulka (resolutsiooni p 1), jättis rahuldamata Aidu 3(10)
3-17-911 Tuulepark OÜ ja Lüganuse valla määruskaebused esialgse õiguskaitse osas (resolutsiooni p 2) ning salastatud teabekandjatega tutvumise ja nende uurimisest osavõtmise piiramise osas (resolutsiooni p 3). Halduskohtu määruse p-de 2 ja 3 muutmata jätmise kohta olid argumendid järgmised. 1) Riigikohus on sedastanud, et asjaolu, et mõned kinnisel istungil uuritud dokumendid ei ole kohtutoimikule riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadusele tuginedes lisatud, ei välista nimetatud dokumentide vastavust dokumentaalse tõendi (tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 272) tunnustele. Kohtud võivad tugineda ka tõenditele, mida kohtutoimikusse ei lisatud. (Haldusasi nr 33-1-94-10, p 18.) 2) Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 62 lg 2 esimese lause ja § 62 lg 3 koostoimest tulenevalt tuleks tõendi vastuvõtmine samuti määruses fikseerida, kuid tegemist ei saa olla niisuguse halduskohtu veaga tõendi kogumisel, mis mõjutaks asja sisulist otsustamist. 3) Riigisaladuse ja salastatud välisteabega tutvumiseks peab olema esmalt juurdepääsuõigus ja selle olemasolu korral saab halduskohus poole taotlusel otsustada, kas esineb ka teadmisvajadus. Ka HKMS § 87 lg 3 viitab, et niisuguse teabega saab tutvuda vaid eriseaduses sätestatud korras. Halduskohus pole jätnud huvisid kaalumata mitte pelgalt asjaolu tõttu, et tegemist on riigisaladusega, nagu märgib kolmas isik määruskaebuses, vaid seetõttu, et isikutel puudub seaduses sätestatud juurdepääsuõigus. Halduskohtule saaks kaalutluste puudumist ette heita juhul, kui menetlusosalistel oleksid täidetud seadusega sätestatud eeldused riigisaladusega tutvumiseks, st läbitud oleks julgeolekukontroll ja taotletud oleksid juurdepääsusertifikaadid.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
12.Aidu Tuulepark OÜ palub määruskaebuses tühistada Tartu Ringkonnakohtu 30. juuni 2017. a määruse resolutsiooni punkti 3 osas, millega jäeti rahuldamata OÜ Aidu Tuulepark määruskaebus, ning tühistada Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse resolutsiooni punktid 2 ja 3 (s.o salastatud teabekandjatega tutvumise ja nende uurimisest osavõtmise piiramine). Määruskaebust põhjendatakse järgmiselt. 1) Halduskohus ei hinnanud, kas Kaitseministeeriumi 15. mai 2017. a menetlusdokumendis nimetatud salastatud teabekandjad vastavad tõendite tunnustele ja tuleb asja materjalide juurde võtta. Ekslik on ringkonnakohtu seisukoht, et tõendi vastuvõtmise määruses fikseerimata jätmine ei mõjuta asja sisulist otsustamist. Nii ei vastanud ringkonnakohus Aidu Tuulepark OÜ määruskaebuse väidetele, et salastatud teabekandjad ei vasta HKMS § 56 lg 1 ja § 62 lg 2 nõuetele. Kohtuasja vaidlusküsimus on, kas ja milline väidetav negatiivne mõju on riigikaitsele tuuliku mudeli asendamisel. Kaitseväe juhataja 26. märtsi 2004. a dokument seda ei kajasta, mistõttu puudub alus dokumendi asja materjalide juurde võtmiseks. Kaitseväe 12. mai 2017. a ja 15. mai 2017. a analüüsid on koostanud kohtumenetluse ajal Kaitseministeeriumi valitsemisalas olev valitsusasutus. Seega on tegu haldusorgani arvamuste, mitte dokumentaalsete tõenditega. Lisaks kajastab "Analüüs Aidu tuulepargi mõjudest Kaitseväe raadiosüsteemile" eelduslikult mõjusid raadiosüsteemile. Raadioside töövõime tagamise kriteeriumid kehtestati alles 10. aprilli 2016. a kaitseministri määrusega. Seega ei saa raadiosidet puudutav regulatsioon mõjutada varem antud haldusakte. Ka ei osutanud Kaitseministeerium Aidu tuulepargi kooskõlastamisel kordagi mõjudele raadioside töövõimele. Seega ei ole mõjul raadiosüsteemile kohtuasjas tähtsust. 2) HKMS § 87 lg 3 teisest lausest tulenevalt peab kohus hindama, kas esineb mõjuv põhjus dokumentide hoidmiseks toimikust lahus. Käesolevas asjas ei ole halduskohus seda teinud. Ka ei ole halduskohus fikseerinud, kus salastatud teabekandjaid hoitakse. See on oluline, tagamaks Kaitseministeeriumi allasutuse koostatud dokumentide terviklikkus ja autentsus ning seeläbi kohtulahendi kontrollitavus (hindamaks dokumendi sisu ajal, kui kohus sellega tutvus). 3) Kohtute seisukoht, et riigisaladuse ja salastatud välisteabe puhul puudub kohtul vajadus kaaluda, kas huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam menetlusosalise õigustest, on vastuolus HKMS § 79 lg-ga 2 ja § 88 lg-ga 2. Kohtute arusaama ekslikkust kinnitab nii normide sõnastus kui ka Riigikohtu seisukoht haldusasjas nr 3-3-1-36-14. Seejuures märkis halduskohus, et menetlusosalistel puudub 4(10)
3-17-911 esialgse hinnangu järgi vajadus salastatud teabekandjatega tutvuda. Ometi on just nendega kohus põhjendanud tuulepargi ehitamise peatamist esialgse õiguskaitse korras. 4) HKMS § 88 lg 3 kohustab kohut kaaluma, millises ulatuses on toimikuga tutvumise piiramine vajalik: tutvuda võimaldatakse maksimaalses ulatuses ja seda piiratakse minimaalselt. Seejuures saab riigisaladuseks olla konkreetset radarit ja raadiosüsteeme puudutav teave detailides, mitte aga tuuliku margi muutusest tingitud analüüs tervikuna (st ühe tuuliku võrdlus teisega suhtesse riigisaladusse X). Vastav analüüs on võimalik avaldada ka nii, et riigisaladusega kaetud teave ei ole avalikustatud. Näiteks Aidu tuulepargi teemaplaneeringut kooskõlastades sai Kaitseministeerium esitada konkreetsed nõuded lähtuvalt Kellavere radarist, mistõttu on arusaamatu, kuidas on vastavate nõuete järgimise analüüs riigisaladuseks. 5) Kohus peaks esmalt võtma seisukoha, kas isikul on vajadus salastatud teabekandjatega tutvuda, ning sellele järgneb julgeolekukontroll. Vastupidine järjekord oleks vastuolus efektiivse, eesmärgipärase ja isikut võimalikult vähe koormava menetluse põhimõtetega. 6) Kaitseväe 12. mai 2017. a ja 15. mai 2017. a analüüsid on Kaitseministeeriumist saadud teabe järgi riigisaladuseks Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 2007. a määruse nr 262 "Riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse kord" (edaspidi kaitse kord) § 5 lg 5 p 2 ning § 5 lg 10 p-de 1 ja 2 alusel, kuna analüüsid lähtuvad radari ja raadiosüsteemide tegelikest näitajatest. Arvestades salastamise aluseid, peaksid analüüsid sisaldama ka juurdepääsupiiranguteta teavet. HKMS § 88 lg 3 ja RSVS § 25 lg 2 koosmõjust tulenevalt on kohus kohustatud hindama, mis ulatuses need sisaldavad juurdepääsupiiranguta teavet, ning tagama menetlusosalisele vastavas osas võimaluse dokumentidega tutvuda. Tagamaks aus ja läbipaistev kohtumenetlus, on kohtul võimalik kohustada haldusorganit esitama analüüse kujul, mis kajastaksid tuulikute markide võrdlusest tulenevat mõjude muutust kujul, millest on eemaldatud salastatud teave.
13.Vastustaja palub määruskaebus rahuldada ning Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse resolutsiooni p-d 2 ja 3 ning Tartu Ringkonnakohtu 30. juuni 2017. a määruse resolutsiooni p 3 tühistada. Vastustaja seisukohad on järgmised. 1) Halduskohtu määrus on ebaseaduslik vastustaja 14. juuni 2017. a määruskaebuses (p 2, lk 2–4) toodud põhjustel. 2) Kriteerium "juurdepääs on kohtuasja lahendamiseks vältimatult vajalik" on primaarne ja julgeolekukontrolli läbimise nõue sekundaarne. Seega ei ole põhjendatud halduskohtu arusaam, et esmalt peab menetlusosaline või tema esindaja läbima julgeolekukontrolli ning alles pärast seda asub kohus otsustama, kas anda juurdepääs salastatud teabele. Halduskohtu lähenemine tooks kaasa põhiõiguse riive, ilma et oleks kindlus dokumentidele juurdepääsuks. 3) Kui kohus võtab vastu salastatud teabekandja, muutub kohus vastava teabekandja teabevaldajaks RSVS tähenduses. Sellest tulenevalt on ka kohtu pädevuses otsustada, millises ulatuses võimaldada menetlusosalisele juurdepääsu teabekandjale RSVS § 25 lg 2 alusel (sõltumata sellest, kas on kasutatud RSVS § 37 lg-s 5 nimetatud märgistamise viisi). Kui kohus tuvastab, et teabekandja või selle osa salastatus ei ole põhjendatud, peab kohus salastatuse kustutamiseks või muutmiseks pöörduma teabe loonud asutuse poole RSVS § 15 lg 2 ning kaitse korra §-de 9 või 17 kohaselt. 4) Toimikusse võetud tõenditega tutvumise õiguse piiramisel peab kohus juhinduma HKMS § 88 lg-test 2 ja 3. Kui kohus leiab, et riigisaladuse kaitse nõuded piiravad alusetult ja/või ebaproportsionaalselt menetlusosalise õigust tutvuda asjas esitatud tõenditega, peab kohus astuma samme sellise menetlusosalise õiguste riive kõrvaldamiseks. Olenevalt olukorrast võivad sellisteks sammudeks olla salastatuse kustutamise või muutmise taotlemine RSVS § 15 lg 2 alusel või tõendi arvestamata jätmine HKMS § 62 lg 6 alusel. Kui üks menetlusosaline tugineb tõendile, millele omistab ise salastatuse, peab HKMS § 2 lg-st 6 tulenevalt kohus aktiivselt hoolitsema selle eest, et see ei kahjustaks teiste menetlusosaliste õigusi ega huve.
14.Kaitseministeerium ja protesti esitaja leiavad, et haldus- ja ringkonnakohtu määrused on õiguspärased ning määruskaebus tuleks jätta rahuldamata. Seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised. 5(10)
3-17-911 1) Alusetu ja vastuoluline on kolmanda isiku väide, et halduskohus ei võtnud Kaitseministeeriumi esitatud dokumentaalseid tõendeid kohtuasja juurde. Dokumendid vastavad tõendi tunnustele. 2) Kaitseministeerium on põhjendanud, mida dokumentidega tõendada soovitakse. Kaitseväe 12. mai 2017. a ja 15. mai 2017. a analüüse ei ole koostanud ministeerium ning asjaolul, et Kaitsevägi on ministeeriumi valitsemisalas, ei ole tähtsust. Riigisaladuse loojaks on Kaitsevägi. Raadiosüsteemi puudutava määruse kehtestamine pärast vaidlusaluste haldusaktide andmist ei tähenda seda, et vastavad kriteeriumid varem puudusid. Mõju raadiosüsteemidele pidi Kaitseministeerium hindama ka lennundusseaduse (LennS) § 35 lg 61 alusel kooskõlastuse andmisel. 3) Kohtuasjas ei ole ainsaks ega peamiseks vaidlusküsimuseks see, kas ja milline mõju on tuuliku mudeli asendamisel. Protesti aluseks on ennekõike asjaolu, et ehitusload on õigusvastased, kuna nende aluseks olev ehitusprojekt ei ole Kaitseministeeriumiga kooskõlastatud, kuigi LennS § 35 lg 61 selleks kohustab. 4) Kohtud ei ole eksinud HKMS § 87 lg 3 vastu. Nimetatud norm ei kohusta kohtumääruses esitama hinnangut selle kohta, kas mõjuv põhjus esineb. Norm sätestab ise mõjuva põhjuse, see on vältimatult vajalik riigisaladuse või salastatud välisteabe ja seda sisaldava salastatud teabekandja töötlemisele esitatavate nõuete täitmiseks. Kolmanda isiku väited, et ei ole tagatud dokumentaalsete tõendite autentsus ja terviklikkus, on ainetud. 5) Eristada tuleb juurdepääsuvajadust riigisaladusele ja salastatud välisteabele ning kohtu HKMS alusel menetlusosalise eemaldamist ja piirangut toimikuga tutvuda. Kohtud ei ole rikkunud HKMS § 79 lg-t 2 ega § 88 lg-d 2 ja 3 ning on teostanud kaalumist. Halduskohus märkis selgelt, et praegu kohtu käsutuses olevate andmete põhjal vältimatut vajadust tutvuda pigem ei ole. Selliselt on kohus leidnud, et huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam. Kolmanda isiku kaalukama õiguse olemasolu ei kinnita ka see, et väidetavalt tekitab esialgse õiguskaitse kohaldamine kolmandale isikule kahju. Halduskohtumenetluse uurimisprintsiip tähendab mh ka seda, et lubatud on tugineda dokumentidele, mida kõik menetlusosalised ei näe. 6) RSVS §-st 29 tuleneb, et julgeolekukontrolli läbimine peab eelnema kohtu poolt juurdepääsu vajalikkuse hindamisele. Vastupidine tõlgendus ei oleks kooskõlas sätte grammatilise, süstemaatilise ega teleoloogilise tõlgendusega ega ka menetlusökonoomia põhimõttega, kuna ei tagaks kohtu ressursside põhjendatud jaotust. Seejuures on oluline, et kohus ei saa piirduda tõdemusega, et isikul võib olla teadmisvajadus – vajadus peab olema vältimatu. Kolmas isik on põhjendanud juurdepääsuvajadust pelga huviga. 7) Kohtul ei ole võimalik anda hinnangut sellele, kas mingi teave on osaliselt või kogu ulatuses õiguspäraselt salastatud. Kohus ei ole riigisaladuse looja ning tal puudub piisav alg- ja taustateave. Seaduses ja määruses on sätestatud see, mis on salastatud teave, ning regulatsioon ei anna kohtule õigust otsustada teisiti. Kohtul on kohustus iga kord pöörduda isiku poole, kellel on pädevus ning õigus sellist teavet luua ja see salajaseks kinnitada. Seega kohtul puudub vastav sisuline ja ka formaalne pädevus. 8) Hinnangu sellele, millises osas on teave juurdepääsupiiranguta RSVS § 25 lg 2 ja § 37 lg 5 mõttes, saab anda ainult teabe looja. Praeguses kohtuasjas tõenditeks olevad teabekandjad on kogu ulatuses salastatud teave ning isegi juhul, kui mõni lause võiks teabe looja hinnangul olla juurdepääsupiiranguta teave, siis ei võimaldaks sellele juurdepääsu anda RSVS § 25 lg 2 teine lause. 9) Kui kohus avalikustab riigisaladuse või salastatud välisteabe menetlusosalistele, kellel juurdepääsuõigus puudub, tekib küsimus, kas kohus riskib RSVS § 53 või karistusseadustiku § 241 koosseisu täitmisega.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
15.HKMS § 56 lg 1 sätestab, et tõend on igasugune teave, mis on seaduses sätestatud menetlusvormis ja mille alusel kohus seaduses sätestatud korras teeb kindlaks menetlusosaliste 6(10)
3-17-911 nõudeid ja vastuväiteid põhjendavad asjaolud või nende puudumise, samuti muud asja õigeks lahendamiseks tähtsad asjaolud. HKMS § 56 lg 2 esimese lause järgi võivad halduskohtumenetluses olla tõendiks kõik tsiviilkohtumenetluses lubatud tõendid. TsMS § 272 lg 1 sätestab dokumentaalse tõendi mõiste ning lõige 2 lisab, et dokumendid on ka ametlikud ja isiklikud kirjad, kohtulahendid teistes kohtuasjades ning menetlusosalise kohtule esitatud eriteadmistega isikute arvamused. Eeltoodust tuleneb, et dokumendi koostamine haldusorgani poolt ei välista iseenesest seda, et tegu on tõendiga. Seega Kaitseministeeriumi esitatud salastatud teabekandjad on käsitatavad dokumentaalsete tõenditena halduskohtumenetluses.
16.Halduskohus ei ole 31. mai 2017. a määruses sõnaselgelt märkinud, et võtab salastatud teabekandjad tõenditena vastu. Samas nähtub nende vastuvõtmine üheselt määruse resolutsiooni p-dest 1–3, millega kuulutati menetlus salastatud teabekandjate osas kinniseks ning piirati nendega tutvumise ja nende kohtuistungil uurimisest osavõtmise õigust. Ka viitas halduskohus salastatud teabekandjatele esialgse õiguskaitse määruse põhjendustes. Lisaks kohustab menetlusseadustik põhjendatud määrusega lahendama üksnes tõendi vastuvõtmisest keeldumise (HKMS § 62 lg 5).
17.Kui tõendi vastuvõtmiseks ei ole formaalseid takistusi (nt tõendi esitamise tähtaegsus), siis sisulises mõttes on halduskohtul eelmenetluses tõendi vastuvõtmisel ulatuslik otsustusruum, kas tõendil "on asjas tähtsust" HKMS § 62 lg 2 mõttes. Kuigi Kaitseministeeriumi esitatud salastatud teabekandjate pealkirjadest ei ole tuletatav nende täpne ja detailne sisu, on Kaitseministeerium põhjendanud, mida dokumentidega tõendada soovitakse ja mida need võivad sisaldada (vt 15. mai 2017. a seisukoha lk 4, 26. mai 2017. a seisukoha p-d 3 ja 8 (I kd, tl 88p, tl 148–149p)). Kohtuasja toimikus on menetlustoimingu protokoll (I kd, tl 162), kust nähtub, et kohtunik tutvus salastatud teabekandjatega vahetult 29. mail 2017 kl 11–13.15 Kaitseministeeriumis. Seega oli kohtunik teadlik salastatud teabekandjate sisust, kui otsustas nende vastuvõtmise. Ka tugines ta neile esialgse õiguskaitse üle otsustamisel. Küsimuse üle, kas tõenditega arvestada (vt HKMS § 62 lg 6) ja millise kaaluga need on asja sisulisel lahendamisel, otsustab kohus otsuse tegemisel. II
18.HKMS § 87 lg 3 esimene lause sätestab, et riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavaid dokumente hoitakse toimikus eraldi ümbrikus või köites. Teisest lausest tuleneb, et mõjuval põhjusel, eelkõige juhul, kui see on vältimatult vajalik riigisaladuse või salastatud välisteabe ja seda sisaldava salastatud teabekandja töötlemisele esitatavate nõuete täitmiseks, võib riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldavaid dokumente hoida ka toimikust lahus.
19.Kaitseministeerium loetles 15. mai 2017. a seisukohas salastatud teabekandjad, taotledes nende tõendina vastuvõtmist. Salastatud teabekandjaid füüsiliselt ega elektrooniliselt kohtule ei esitatud. Ministeerium märkis, et tagab kohtunikule nendega tutvumise võimaluse. Sama korrati hiljem nii halduskohtule kui ka ringkonnakohtule esitatud seisukohtades. Salastatud teabekandjaid tõendina vastu võttes ei ole halduskohus nõudnud nende esitamist kohtule, et lisada need toimikusse. Ka ei ole halduskohus HKMS § 87 lg-t 3 järgides põhjendanud vältimatut vajadust tõendite hoidmiseks toimikust lahus, nõustudes vaikimisi Kaitseministeeriumi seisukohaga nende esitamata jätmise kohta.
20.Kolleegium nõustub määruskaebuse esitajaga, et tõendite hoidmine toimikust lahus peaks olema erand, mis eeldab kohtult eraldi põhjendamist ja nende asukoha selgitamist. Kohtuasjas vastu võetud tõendid peaksid üldjuhul asuma toimikus, et nii asja lahendav kohus, menetlusosalised kui ka edasikaebe korral kõrgema astme kohus saaksid neid suurema vaevata uurida. Tõendite toimikus asumine välistab ka mistahes muudatused nende sisus või vormis.
3-17-911 esineb mõjuv põhjus) ja nende asukoha sõnaselge fikseerimata jätmine ei ole kõnealusel juhul siiski selline minetus, mis peaks kaasa tooma halduskohtu 31. mai 2017. a määruse resolutsiooni p-de 2 ja 3 tühistamise. Kohtul on igal ajal võimalik teabekandjad välja nõuda. Ka ei välista teabekandjate toimikust lahus hoidmine menetlusosaliste võimalust nendega tutvuda eeldusel, et neil on vastav juurdepääsu õigus. Arvestades riigisaladuse ja välisteabe käitlemisele õigusaktidega kehtestatud nõudeid, pole usutav nende kaotsi minek või autentsuse rikkumine. Nii näiteks tuleb salastatud teabekandja märgistada ja registreerida, sh fikseerida selle koostamise ja registreerimise kuupäev ning teabekandja osade ja dokumendi lehekülgede arv (vt RSVS § 37 lg 1, § 50 lg-d 1 ja 5, kaitse korra §-d 51, 52, 115–118). III
22.Halduskohtu 31. mai 2017. a määrusega kuulutati menetlus kinniseks salastatud teabekandjate osas (resolutsiooni p 1), keelati menetlusosalistel ja nende esindajatel salastatud teabekandjatega tutvuda (resolutsiooni p 2) ning eemaldati nad vastavas osas kohtuistungilt (resolutsiooni p 3). Määruse p-st 10 nähtub kohtu arusaam, et esmalt peab isik läbima julgeolekukontrolli ja siis saab kohus hinnata, kas juurdepääs on asja lahendamiseks vältimatult vajalik. Halduskohus lisas, et "praegu kohtu käsutuses olevate andmete põhjal sellist vältimatut vajadust pigem ei ole".
23.Menetlusosalise menetlustoimingult eemaldamise ja toimikule juurdepääsu õiguse piiramisel piiratakse põhiseadusest (PS) tulenevat õigust olla oma kohtuasja arutamise juures (PS § 24 lg 2). Kui piirangut kohaldatakse teise menetlusosalise esitatud tõendi kohta, riivatakse ka õigusest ausale kohtumenetlusele tulenevat menetlusosaliste õigust võrdsele kohtlemisele (PS §-d 14 ja 15). Nimetatud põhiõigused ei ole siiski absoluutsed. Juurdepääsu tõenditele võib piirata eeldusel, et seeläbi ei piirata õiguse tõhusale õiguskaitsele tuuma ning kohus võtab meetmeid juurdepääsupiirangu tasakaalustamiseks (vt lähemalt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu 19. septembri 2017. a otsus asjas Regner vs. Tšehhi, nr 35289/11, p-d 148–149, 151–161; Euroopa Kohtu 4. juuni 2013. a otsus asjas nr C-300/11, p-d 55 jj).
24.HKMS §-dest 79 ja 88 tulenevalt on menetlusosalise menetlustoimingult eemaldamise ja toimikuga tutvumise (sh dokumentidest ärakirjade saamise) õiguse regulatsioon sarnane: neid õigusi saab piirata samadel alustel, kusjuures menetlusseadustik kohustab kaaluma menetlusosalise õigusi ja huvi saladuse hoidmise vahel, menetlusosalise õiguste piirang peab olema minimaalne ning osalemise ja tutvumise õigus tuleb tagada maksimaalses ulatuses. Kirjeldatud normistik on kantud eeltoodud põhiõiguste võimalikult ulatusliku kaitse põhimõttest (vt ka haldusasi nr 3-3-1-36-14, p 6). Samas ei tulene HKMS §-dest 79 ja 88 üheselt, kas riigisaladusele ja välisteabele juurdepääsuks esineb täiendavaid eeldusi.
25.HKMS § 87 lg 3 kolmas lause sätestab, et menetlusosalise või tema esindaja taotlusel esitatakse talle riigisaladuse ja salastatud välisteabe kaitse seaduses sätestatud korras tutvumiseks asjas tõendina kasutatav riigisaladust või salastatud välisteavet sisaldav teabekandja, mida ei lisata toimikusse. Norm viitab "korrale" ja seega on selle eesmärk reguleerida vaid seda, kuidas menetluslikult tagatakse juurdepääs teises asutuses olevale salastatud teabekandjale. Sätet ei saa tõlgendada viisil, et riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus ei võiks seada muid piiranguid kohtuasjas tõendina kasutatavale salastatud teabekandjale juurdepääsul. Nii näeb RSVS § 26 lg 1 salastatud teabekandjatele juurdepääsu eeldusena ette juurdepääsu õiguse (välisteabe puhul võimalik et ka juurdepääsusertifikaadi (RSVS § 51 lg 4)) olemasolu. Riigisaladusele juurdepääsu õigust kohtu määruse alusel reguleerib täpsemalt RSVS § 29 (laieneb ka välisteabele RSVS § 51 lg 1 järgi), mis sätestab julgeolekukontrolli läbimise kohustuse.
Kolleegium nõustub halduskohtu tõlgendusega HKMS §-des 79 ja 88 ning RSVS §-s 29 8(10)
3-17-911 sätestatud otsustuste järjekorrast.
26.1.Kui kohtumenetluses esitatakse tõendina salastatud teabekandja, siis juhul, kui menetlusosalisel ja tema esindajal puudub RSVS-s sätestatud juurdepääsu õigus, tuleb kohtul keelduda tutvumisõiguse andmisest ning menetlusosaline ja tema esindaja vastavas osas eemaldada menetlustoimingult. Otsustamisel, kas anda juurdepääs salastatud teabekandjatele, ei ole kohtul juurdepääsu õiguse puudumise korral HKMS §-des 79 ja 88 sätestatud kaalumisvõimalust. Kõnealust otsustust sisaldav määrus on määruskaebe korras vaidlustatav (HKMS § 79 lg 5, § 88 lg 5). Eeltoodust tulenevalt puudus halduskohtul 31. mail 2017. a määruse tegemisel kaalutlusõigus, kas menetlusosalistele ja nende esindajatele anda salastatud teabekandjatele juurdepääs. Kuna neil puudus RSVS-s sätestatud juurdepääsu õigus, tuli kohtul tutvumisõiguse andmisest keelduda ja nad istungilt vastavas osas eemaldada.
26.2.RSVS §-st 29 tuleneb, et kohus peab tegema julgeolekukontrolli tegevale asutusele taotluse, mille alusel läbib isik tema nõusolekul julgeolekukontrolli (lg 4). Kontrolli tulemustele tuginedes teeb kohus põhistatud määruse, tuvastades menetlusosalise vältimatu teadmisvajaduse (lg 1). Seejuures on kolleegium seisukohal, et RSVS § 29 lg-s 1 sätestatud tingimust "vältimatult vajalik" tuleb sisustada lähtudes HKMS §-des 79 ja 88 sätestatud kaalumispõhimõtetest ning silmas pidades asjakohaseid põhiõigusi (vt p-d 23–24). Julgeolekukontrolli käigus kogutud andmed (RSVS § 29 lg 5) on kohtule vajalikud, et omistada menetlusosalisest lähtuvale võimalikule ohule ja seeläbi huvile saladuse hoidmiseks õige kaal ning et teha põhjendatud kaalutlusotsustus HKMS § 79 lg-t 2 ja § 88 lg-t 2 järgides juurdepääsu õiguse andmise üle.
26.3.Eelöeldu ei välista siiski ka seda, et kohtul on juba enne julgeolekukontrolli ilmne, et esineb ülekaalukas huvi saladuse hoidmiseks ning kohtuasja asjaoludest või menetlusosalise isikust tulenevalt menetlusosalise vältimatu teadmisvajadus puudub. Sel juhul võib kohus otsustada, et menetlusosalisel ei ole teadmisvajadust, ilma et esitataks taotlus julgeolekukontrolli tegevale asutusele ja ootamata ära julgeolekukontrolli tulemusi. Selline keeldumine võib sisalduda p-s 26.1 nimetatud määruses või olla tehtud eraldi. Viimasel juhul lähtutakse vaidlustamisel HKMS § 79 lg-s 5 ja § 88 lg-s 5 sätestatust.
26.4.Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse tegemise hetkel oli kohtuasi alles eelmenetluse staadiumis (HKMS § 122), kus vaidluse täpne ese ja tõendamisele kuuluvad asjaolud ei pruukinud olla detailides lõpuni selged. Määrusest nähtub, et senise menetluse käigus kogutud teabe põhjal halduskohtu hinnangul teadmisvajadust pigem ei ole. Kuigi halduskohtu hinnang teadmisvajadusele oli ennatlik, ei keeldunud kohus siiski taotluse edastamisest julgeolekukontrolli tegevale asutusele, kui menetlusosalised on nõus kontrolli läbima. Kui menetlusosalised või nende esindajad läbivad julgeolekukontrolli, on kohtul õigus ja kohustus uuesti kaaluda teadmisvajadust, silmas pidades menetlusosalise põhiõigusi ning HKMS §-des 79 ja 88 sätestatud põhimõtteid.
27.Kolmas isik on määruskaebuses seadnud kahtluse alla ka selle, kas riigisaladust sisaldavad salastatud teabekandjad (Kaitseväe analüüsid) peaksid olema tervikuna salastatud ning kas vähemasti osaliselt (saladuseks mitteoleva teabe osas) oleks tulnud juurdepääs tagada. Teisisõnu, kolmanda isiku hinnangul halduskohtu määruse p-d 2 ja 3 on õigusvastased osas, milles halduskohus piiras juurdepääsu Kaitseväe analüüside riigisaladuseks mitteolevale osale, sest sellega tutvumiseks RSVSst tulenevalt juurdepääsu õigust vaja ei ole.
27.1.HKMS § 79 lg-st 4 ja § 88 lg-st 3 tuleneb, et menetlustoimingul osalemine ja tutvumisõigus tuleb tagada maksimaalses ulatuses, mis on eemaldamise ja tutvumisõiguse piiramise eesmärki kahjustamata võimalik. RSVS § 25 lg 2 esimene lause sätestab, et kui salastatud teabekandja sisaldab erineva taseme riigisaladust, muud juurdepääsupiiranguga teavet või juurdepääsupiiranguteta teavet, 9(10)
3-17-911 siis tagatakse juurdepääs sellele osale teabekandjast, mis ei sisalda juurdepääsupiiranguga teavet või millele juurdepääsuks on isikul juurdepääsuõigus ja teadmisvajadus. Teine lause lisab, et juurdepääsu ei anta teabekandja osale, millega tutvumisel on võimalik teha kindlaid järeldusi teabekandja selle osa kohta, millele juurdepääsuks puudub isikul juurdepääsuõigus või teadmisvajadus. RSVS § 37 lg-st 5 tuleneb võimalus märgistada (s.o õiguslik alus, salastatuse tase) salastatud teabekandjat ka tekstilõikude ja illustratsioonide kaupa, kui see on otstarbekas. Märgistamine tuleb otsustada viivitamata pärast vastava tekstilõigu või illustratsiooni töötlemise vajaduse tekkimist. Tekstilõikude ja illustratsioonide kaupa märgistamist reguleerib ka kaitse korra § 65.
27.2.Küsimuse otsustamisel, kas mingi teave vastab riigisaladuse tunnustele, on iseenesest tegu õiguse kohaldamisega: faktiliste asjaolude subsumeerimisega õigusnormi alla. RSVS ei anna aga halduskohtule õigust tõendina kasutatava salastatud teabekandja salastatust ise kustutada või salastatuse taset muuta (vt ka RSVS §-d 13 ja 15). RSVS § 15 lg 5 reguleerib salastatud teabekandjate märgistuse (automaatset) muutmiskohustust üksnes juhul, kui ekslik riigisaladusena töötlemine on tuvastatud jõustunud lahendiga süüteomenetluses. Seega kui halduskohtu hinnangul oleks võimalik HKMS § 79 lg-t 4, § 88 lg-t 3 ja RSVS § 25 lg-t 2 järgides anda juurdepääs tõendile osas, milles teave ei ole riigisaladus, saaks halduskohus üksnes pöörduda pädeva organi poole salastusmärke kustutamiseks või muutmiseks. Pädeva organi keeldumine muuta või kustutada tõendina kasutatava teabekandja salastusmärget oleks halduskohtule seaduses vastava pädevuse puudumise tõttu siduv. Kohus saab otsustada sellisele tõendile juurdepääsu õiguse andmise üksnes RSVS §-s 29 sätestatud alustel ja korras. IV
28.Eeltoodust tulenevalt jääb määruskaebus rahuldamata. Tartu Halduskohtu 31. mai 2017. a määruse resolutsiooni p-d 2 ja 3 ning Tallinna Ringkonnakohtu 30. juuni 2017. a määruse resolutsiooni p 3 jääb muutmata, täiendades määruste põhjendusi käesoleva määruse põhjendustega.
Kautsjon tuleb arvata HKMS § 107 lg 4 kolmanda lause alusel riigituludesse.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.