Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-911 17. jaanuar 2019 Eesistuja Nele Parrest, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld Ida-Viru maavanema protest Lüganuse Vallavalitsuse korralduste ning nende alusel välja antud ehituslubade tühistamiseks Protesti esitaja Justiitsministeerium (Ida-Viru maavanema õigusjärglane), esindajad vandeadvokaadid Reesa Paatsi ja Veiko Viisileht Vastustaja Lüganuse vald, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Kolmas isik Aidu Tuulepark OÜ, esindaja vandeadvokaat Silja Holsmer Kaasatud haldusorgan Kaitseministeerium, esindajad vandeadvokaadid Reesa Paatsi ja Veiko Viisileht Tartu Ringkonnakohtu 29. juuni 2018. a määrus Lüganuse valla ja Aidu Tuulepark OÜ määruskaebused Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebused osaliselt. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 29. juuni 2018. a määruse resolutsiooni p 3 osas, millega muudeti halduskohtu määruse põhjendusi.
2.Ülejäänud osas jätta määruskaebused rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu määrus muutmata.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Maidla Vallavalitsus otsustas 27. veebruari 2013. a korraldusega nr 25 anda Kindel Vara OÜ-le kokku 32 ehitusluba elektrituulikute püstitamiseks Maidla vallas Aidu, Ojamaa ja Aidu-Nõmme külades.
2.Lüganuse Vallavalitsus otsustas 26. veebruari 2015. a korraldusega nr 59 anda Kindel Vara OÜ-le kokku 33 ehitusluba elektrituulikute püstitamiseks Lüganuse vallas Aidu, Ojamaa ja AiduNõmme külades. 3. märtsi 2015. a korraldusega nr 86 luges Lüganuse Vallavalitsus nimetatud ehitusload väljastatuks Aidu Tuulepark OÜ-le.
3-17-911
3.Kaitseministeerium esitas 1. veebruaril 2017 Ida-Viru Maavalitsusele taotluse, milles palus algatada järelevalvemenetluse Aidu tuulepargi ehitamiseks antud haldusaktide õiguspärasuse üle. Kaitseministeeriumil tekkis kahtlus, et ehitusload ei ole väljastatud õiguspäraselt, kuna ehitusprojekt pole Kaitseministeeriumiga kooskõlastatud (kooskõlastatud oli varasem, praegusest erinev projekt). Tuulepargi ehitusel püstitatakse tehislikud künkad, mida ei ole projektis ette nähtud ja mida ei olnud olemas varasemale projektile kooskõlastuse andmise ajal.
4.Ida-Viru maavanem tegi 3. märtsil 2017 Lüganuse Vallavalitsusele ettepaneku tunnistada kehtetuks 26. veebruari 2015. a korraldus nr 59 ja 3. märtsi 2015. a korraldus nr 86. Lüganuse vald teatas
31.märtsil 2017 maavanemale, et puudub alus ja vajadus tunnistada haldusaktid kehtetuks. Muu hulgas tugines vald sellele, et maavanem on esitanud ettepaneku pärast 30-päevase tähtaja möödumist.
5.Ida-Viru maavanem esitas 28. aprillil 2017 halduskohtule protesti, milles palus Lüganuse Vallavalitsuse 26. veebruari 2015. a korraldus nr 59 ja 3. märtsi 2015. a korraldus nr 86 ning nende korralduste alusel väljastatud ehitusload tühistada.
6.Tartu Halduskohus võttis 3. mai 2017. a määrusega protesti menetlusse.
7.Vastustaja ja kolmas isik esitasid halduskohtule taotlused jätta protest läbi vaatamata või alternatiivselt lõpetada menetlus. Taotlustes leitakse, et protest ei ole lubatav ega tähtaegne. Maavanem teadis vaidlustatud korralduste andmisest tunduvalt enne Kaitseministeeriumi 1. veebruari 2017. a taotlust järgmistest allikatest: 14. detsembri 2015. a kohtumisest Aidu Tuulepark OÜ esindajate ja Ida-Viru Maavalitsuse ametnike, sh maavanema vahel; kohtuasja nr 3-14-50421 raames toimunud 7. juuni 2016. a kohtumisest, 16. juuni 2016. a menetlusdokumendi projektist ja 21. juuni 2016. a menetlusdokumendist; 11. oktoobril 2016 toimunud Ida-Viru maakonnaplaneeringu arutelult ja 2015. aastal ajakirjanduses avaldatud artiklitest. Seadus ei näinud protesti esitajale ette kohustust teha vastustajale enne kohtusse pöördumist ettepanek protesti nõude rahuldamiseks. Tal oli üksnes õigus seda teha. Seega tulnuks protest esitada 30 päeva jooksul haldusakti andmisest teadasaamisest, mitte vastustaja keeldumisest arvates. Lisaks anti Aidu tuulepargi ehitusload esimest korda välja juba 2013. aastal sama projekti alusel, mis on ka vaidlustatud ehituslubade aluseks. 2015. aastal anti uued load formaalsetel põhjustel. Seega on ületatud ka kolmeaastane protesti esitamise tähtaeg. Ka Kaitseministeerium kui menetluse initsiaator teadis tuulikutest juba tunduvalt varem (hiljemalt
25.juulil 2016).
8.Protesti esitaja ja kaasatud haldusorgan leiavad, et protest on tähtaegne ja lubatav. Maavanem sai vaidlustatud korralduste andmisest teada Kaitseministeeriumi teatisest ja esitas sellest arvates 30 päeva jooksul vastustajale ettepaneku tunnistada vaidlustatud haldusaktid kehtetuks. Tähtaeg hakkab kulgema, kui maavanem saab isiklikult teada haldusaktist ja selle õigusvastasusest. Maavanemal pole kohustust meediat jälgida. Samuti ei saa lähtuda haldusasjas nr 3-14-50421 esitatud menetlusdokumendist, kuna tegu on teise haldusasjaga, seal ei viidatud konkreetselt vaidlustatud haldusaktidele ning ei selgu, milliste ehitiste rajamiseks on ehitusload väljastatud. Maavanemale ei saa panna kohustust seostada igasugust teavet mis tahes võimalike õigusvastaste ehituslubadega. Kaitseministeeriumi teadmist ei saa omistada maavanemale.
9.Tartu Halduskohus jättis 17. aprilli 2018. a määrusega rahuldamata nii vastustaja kui ka kolmanda isiku taotluse lõpetada menetlus protesti esitamise tähtaja rikkumise tõttu (resolutsiooni p 1) ja taotluse protesti läbi vaatamata jätmiseks (resolutsiooni p 2) ning kolmanda isiku vastuväite
15.märtsi 2018. a kohtuistungil tehtud määrusele, millega kohus jättis rahuldamata taotluse täiendavate tunnistajate ülekuulamiseks (resolutsiooni p 3). Määruse põhjendused on järgmised:
2(8)
3-17-911 1) protesti esitamise tähtaegu käsitletakse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §-s 258, kuid protestiõigust §-s 256. Halduskohtumenetluses tervikuna eristatakse kaebeõigust ja kaebuse tähtaegsust ning kaebeõiguse puudumisel ja kaebetähtaja ületamisel on erinevad tagajärjed. Puudub põhjendus, miks peaks protesti puhul tähtaegsus olema hõlmatud protestiõigusega. Seega tuleb protesti mittetähtaegsuse korral menetlus lõpetada HKMS § 152 lg 1 p 2 ja § 124 lg 2 alusel, mitte jätta see läbi vaatamata HKMS § 258 lg 4 alusel; 2) protesti tähtaegsust tuleb praeguses asjas hinnata HKMS § 258 lg-te 2 ja 3 alusel. Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 85 lg-s 3 sisalduv sõna „võib“ ei tähenda, et maavanem oleks saanud protesti esitada ka ilma esmalt ettepanekut tegemata. Maavanemal oli kaalutlusõigus otsustada, kas VVS § 85 lg-s 1 sätestatud järelevalveülesande täitmiseks on vaja teha VVS § 85 lg-s 3 ettenähtud ettepanek. Protesti võib esitada haldusorgan, kellele see õigus on antud seadusega (HKMS § 256 lg 1) ning maavanemale oli protesti esitamise õigus antud VVS § 85 lg-ga 4, mis näeb otsesõnu ette, et protesti saab esitada, kui kohalik omavalitsus ei ole haldusakti maavanema ettepanekul kehtetuks tunnistanud; 3) protesti esitaja ei ole ületanud HKMS § 258 lg-s 3 sätestatud tähtaega. Vastustaja esitas oma seisukoha ettepaneku kohta 31. märtsi 2017. a vastuses ning protest esitati 28 päeva pärast; 4) samuti pole ületatud HKMS § 258 lg-s 2 sätestatud kolmeaastast tähtaega. See tähtaeg hakkas kulgema vastavalt 26. veebruaril ja 3. märtsil 2015. Kuni 30. juunini 2015 kehtinud ehitusseaduse (EhS v.r) § 25 lg-s 2 oli sätestatud, et ehitusluba kaotab kehtivuse, kui ehitamist ei ole alustatud kahe aasta jooksul ehitusloa väljastamise päevast arvates. Asjaolu, et ehitamisega ei oldud alustatud ja ehitusload kaotasid kehtivuse, on fikseeritud 26. veebruari 2015. a korralduses. Samuti on selles korralduses sõnaselgelt öeldud, et taotlus on esitatud uute ehituslubade saamiseks ja vald on otsustanud need väljastada. Selles olukorras tuli vastustajal uuesti kindlaks teha, kas ehituslubade andmine on võimalik; 5) see, kas kaebaja on kinni pidanud nõude kohtueelseks lahendamiseks ette nähtud kohustuslikust korrast, sh selles menetluses ette nähtud tähtaegadest, tehakse kindlaks mitte kaebuse tähtaegsuse, vaid kaebuse lubatavuse hindamisel. See laieneb ka protestile; 6) mõistliku tulemuseni viivad kaks võimalikku VVS § 85 lg 3 tõlgendust. Kõige õigemaks peab kohus tõlgendust, kus tähtaeg hakkas kulgema ajast, kui maavanemal oli piisavalt alust arvata, et antud võib olla õigusvastane ja avalikku huvi rikkuv haldusakt. See on kõige paremini kooskõlas järelevalve olemusega ja selle eesmärgiga tagada avalike huvide kaitse. Maavanemal pidi seega olema piisavalt teavet põhistamaks, et välja on antud õigusvastane ja avalikku huvi riivav haldusakt. Samuti arvestab see kõige paremini muude haldusaktist mõjutatud isikute õigusi. Maavanem pidi asuma tegutsema kohe, kui talle oli selgunud avalikku huvi riivata võiva haldusakti olemasolu; 7) 21. juunil 2016 esitas kolmas isik kohtuasjas nr 3-14-50421 menetluse peatamise taotluse, milles selgitas, et on rajamas tuuleparki Lüganuse valda endise Aidu karjääri aladele, tuulepargi rajamiseks on ehitusload väljastatud ning esimesed tuulikud püstitatakse samal aastal. Kirjeldatud oli ka innovaatilisi uue põlvkonna Eleoni tuulikuid. Kui VVS § 85 lg-s 3 sätestatud 30-päevase tähtaja kulgema hakkamiseks piisaks sellest, et maavanemale on esitatud info, mille põhjal ta pidi teada saama haldusakti andmisest, siis see asjaolu oleks eelnimetatud dokumendiga tõendatud. Sellisest asjaolust ei piisa. Seetõttu pole vaja vastata küsimusele, kas sellise teabe esitamine on piisav ka juhul, kui see ei toimu järelevalve eesmärgil või käigus, vaid muus menetluses või üldse väljaspool menetlusi. Muud selle asjaolu kohta esitatud tõendid on sarnase tähendusega, nendes on nimetatud tuulepargi ehitamist või ehituslubade olemasolu. Asjas ei ole tõendatud, et enne Kaitseministeeriumi taotlust oleks maavanemale edastatud vaidlustatud haldusaktid või teda teavitatud asjaoludest, millest võis järeldada, et haldusaktid võivad olla õigusvastased või kahjustada avalikku huvi; 8) kuna Kaitseministeeriumil ei ole protesti esitamise õigust, ei saanud tema varasem teadlikkus asjaoludest mõjutada VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaja algust; 9) seega on protest lubatav.
3(8)
3-17-911
10.Vastustaja esitas määruskaebuse, milles palus tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 ja teha uue määruse, millega rahuldada vastustaja ja kolmanda isiku taotlused ning lõpetada haldusasja menetlus.
11.Kolmas isik esitas määruskaebuse, milles palus halduskohtu määruse tervikuna tühistada ja teha uue määruse, millega jätta protest läbi vaatamata.
12.Tartu Ringkonnakohus tegi 29. juunil 2018 määruse, millega võttis mõlemad määruskaebused halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 peale menetlusse (resolutsiooni p 1), tagastas kolmanda isiku määruskaebuse halduskohtu määruse resolutsiooni p-de 2 ja 3 peale (resolutsiooni p 2) ning jättis mõlemad määruskaebused halduskohtu määruse p 1 peale rahuldamata ja nimetatud punkti muutmata, muutes halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt oma määruse põhjendustele (resolutsiooni p 3). Ringkonnakohtu määruse põhjendused on järgmised: 1) halduskohtu määruse resolutsiooni p-de 2 ja 3 peale ei saa esitada määruskaebust. Seetõttu tuleb kolmanda isiku määruskaebus nende punktide osas tagastada (HKMS § 187 lg 3 p 6). Seevastu määruse resolutsiooni p 1 peale on määruskaebuse esitamine lubatav (HKMS § 124 lg 4 ja § 256 lg 2); 2) ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjenduste p-dega 12–20 ega korda neid. VVS § 85 lg-d 3 ja 4 saab nende koosmõjus mõista ainult nii, et maavanemal tekib protesti esitamise õigus ainult siis, kui ta on enne teinud kirjaliku ettepaneku tunnistada kohaliku omavalitsuse haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt. HKMS § 258 lg-s 3 sätestatud tähtaega pole rikutud; 3) ringkonnakohus ei nõustu tõlgendusega, mille halduskohus andis VVS § 85 lg-le 3, vaid nõustub kolmanda isikuga, et normi sõnastus on piisavalt ühemõtteline. VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaeg ei saa hakata kulgema hetkest, kui maavanemal oli piisavalt alust arvata, et antud võib olla õigusvastane ja avalikku huvi rikkuv haldusakt, vaid määrav on haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamine; 4) VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaja puhul ei ole tegemist halduskohtumenetluse menetlustähtajaga, vaid materiaalõigusliku tähtajaga. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest tulenevalt ei saa materiaalõigus süstemaatiliselt ette näha tähtaega, mille ületamisel kaob riigil õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt seadustest kinnipidamist. Seda ilmestab ka praegune juhtum. Menetluse lõpetamise korral tekiks olukord, kus kolmanda isiku väidetavate õiguste järgimise võimalikuks hinnaks võib olla riigikaitse huvide kahjustamine. See võib halvimal juhul kaasa tuua olukorra, kus kolmas isik ei saa enam oma põhiõigusi realiseerida, kuna halvasti kaitstud riigi võib vallutada mõni vaenulik riik. Lisaks ei kohaldu eraisiku ja täitevvõimu funktsioonide ning õiguste ja kohustuste mahu erinevusi arvestades nende vahel võrdsuse põhimõte; täitevvõim ega kohalik omavalitsus pole ka põhiõiguste kandjad. Õigusvastase olukorra suhtes ei saa eraisikul tekkida õiguspärast ootust. Arvestada tuleb ka, et VVS § 85 lg-tes 3 ja 4 sätestatud järelevalvemeetmed on kasinad, sest erinevalt tavapärasest haldusakti andmise õigusest on täitevvõimule ette nähtud üksnes ettepaneku tegemise ja protesti esitamise õigus. Seega ei saa VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaja ületamine süstemaatiliselt välistada edaspidi avaliku huvi järgimist, kuid võib vallandada riigi kaasvastutuse riigivastutusnõude esitamise korral. Seetõttu ei mõjuta asja sisulist läbivaatamist see, kas VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaega on järgitud või mitte.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
13.Vastustaja esitas määruskaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 ning teha uue määruse, millega tühistada halduskohtu määruse resolutsiooni p 1, rahuldada vastustaja ja kolmanda isiku taotlused ning lõpetada haldusasja menetlus. Vastustaja hinnangul ei ole ringkonnakohtu määrus nõuetekohaselt põhjendatud. Ringkonnakohus ei ole selgitanud, miks saab kõnealuseid norme mõista ainult nii, nagu haldus- ja ringkonnakohus seda on teinud. Lisaks on 4(8)
3-17-911 ringkonnakohus oma määrusega muutnud halduskohtu määruse põhjendusi küsimuses, mille osas ta määruskaebuse tagastas (protesti lubatavus). Samuti on sellekohased seisukohad ja järeldused sisuliselt valed. Ringkonnakohtu tõlgenduse tulemusena ei ole VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtajal üldse mingit tähendust. Vastustaja hinnangul on tegu preklusioonitähtajaga, mis välistab pärast tähtaja möödalaskmist VVS §-s 85 ette nähtud järelevalvemenetluse.
14.Kolmas isik esitas määruskaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 2 osas, millega tagastati tema määruskaebus halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 peale, ning ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 ja halduskohtu määruse resolutsiooni p-d 1 ja 2. Kolmas isik palub teha uue määruse, millega jätta protest läbi vaatamata. Määruskaebuse põhjendused on järgmised: 1) ringkonnakohus nõustus halduskohtu määruse p-des 12–20 esitatud põhjendustega, kuid ei vastanud kolmanda isiku määruskaebuses esitatud väidetele nende põhjenduste ekslikkuse kohta; 2) VVS § 85 lg 3 ei näe ette kohustuslikku kohtueelset menetlust. Protesti esitamise tähtaeg tulenes seega HKMS § 258 lg-st 1 (30 päeva haldusakti andmisest teadasaamisest); 3) samuti on protesti esitamisel ületatud HKMS § 258 lg-s 2 sätestatud tähtaega. Aidu tuulepargi ehitusload otsustati esimest korda väljastada juba 2013. aastal sama projekti alusel, mis on ka vaidlustatud korralduste alusel väljastatud ehituslubade aluseks. Uute ehituslubade väljastamine oli tingitud hoopis sellest, et Aidu tuulepargi hoonestusõiguse enampakkumise võitis kolmas isik, mistõttu oli talle vaja väljastada ehitusload. 26. veebruari 2015. a korraldusega otsustati ekslikult uued ehitusload väljastada taas Kindel Vara OÜ-le, kuid see viga parandati 3. märtsi 2015. a korraldusega. Seega ei ole tehtud uut sisulist otsustust ehituslubade väljastamise kohta. 2013. a ehitusload ei olnud
26.veebruari 2015. a korralduse andmise ajaks kehtivust kaotanud; 4) ringkonnakohus leidis ekslikult, et kolmandal isikul pole õigust esitada määruskaebus halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 peale. HKMS § 258 lg 3 järgi tuleb protest tagastada, kui kohustuslik kohtueelne menetlus on nõuetekohaselt läbimata. Halduskohtu viidatud kaebuse tagastamise alused ei ole asjakohased. HKMS § 258 lg-tes 1–3 on käsitletud protesti tähtaegsust, mille ületamise korral kuulub vastavalt HKMS § 256 lg-le 2 kohaldamisele HKMS § 124 lg 4. Kõik HKMS § 258 lg-te 1–3 alusel tehtavad määrused on vaidlustatavad määruskaebuse korras; 5) VVS § 85 lg 3 on selge ja üheselt mõistetav – ettepaneku tegemise tähtaeg hakkab kulgema akti andmisest teadasaamisest arvates. Protesti esitaja teadis vaidlustatud haldusaktidest oluliselt varem kui 30 päeva enne vastustajale ettepaneku tegemist ning kohtud on põhjendamatult keeldunud vastu võtmast kolmanda isiku esitatud sellekohaseid tõendeid. Kui protestile eelnev kohtueelne menetlus on kohustuslik, nagu kohtud leidsid, siis on VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaja järgimine protesti esitamise eelduseks. Tegemist on preklusioonitähtajaga ning ringkonnakohtu teistsugune seisukoht on selges vastuolus nii sätete sõnastuse kui ka varasema kohtupraktikaga. Riigikaitselised argumendid ei õigusta teistsugust tõlgendust. Kui tuulepargid peaksid endast kujutama julgeolekuohtu, mille kolmas isik küll välistab, siis ei anna see alust tähtajatuks järelevalveks VVS § 85 alusel, vaid olukord on lahendatav teiste normide alusel. Arvestades, et protest on esitatud ligi poolteist aastat pärast aktiivse ehitustegevuse algust ning tuulepargi rajamine on ette nähtud kõigis ala kajastavates planeeringutes, samuti et riik ise on hoonestusõiguse seadmise lepingus pannud kohustuse tuulepark rajada, on ringkonnakohtu lähenemine vastuolus ka õiguskindluse põhimõttega. Seadust tuleb kohaldada ühetaoliselt kõigi isikute suhtes.
15.Protesti esitaja ja kaasatud haldusorgan paluvad jätta määruskaebused rahuldamata ning ringkonna- ja halduskohtu määrused muutmata. Nende vastuväited on järgmised: 1) 2013. a korraldus oli õigusvastane, kuna ehitusload anti ehitusprojektide alusel, millel polnud Kaitseministeeriumi kohustuslikku kooskõlastust. Selle korralduse alusel antud ehitusload on aga kehtivuse kaotanud ehitusseaduse § 25 lg 2 alusel ja see nähtub nii vaidlustatud korralduse nr 59 tekstist kui ka määruskaebuse esitajate poolt menetluses tehtud avaldustest; 2) hoonestusõiguse lepingust ei tulene kohustust tuulepark püstitada; 5(8)
3-17-911 3) kolmanda isiku väide, et tuulepark ei mõjuta riigi kaitsevõimet, on asjatundmatu ning esitatud puuduliku teabe põhjal; 4) halduskohtuga võib nõustuda selles, et protesti tähtaegsuse üle otsustamisel tuleb kohaldada HKMS § 258 lg-d 2 ja 3, mitte HKMS § 258 lg-t 1. Samuti on kohus õigesti järeldanud, et HKMS § 258 lg-s 2 sätestatud tähtaega ei ole ületatud. 2015. a ehituslubade väljastamiseks viidi läbi uus haldusmenetlus ning selle ainus põhjus ei olnud adressaadi muutmine; 5) määruskaebus halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 peale on õigesti tagastatud; 6) protesti esitamine oli lubatav. Halduskohtu arutlus selle üle, millal hakkab kulgema VVS § 85 lg-s 3 sätestatud tähtaeg, on õige ja põhjendatud. Tähtaeg ei hakka kulgema juhul, kui maavanemal puudub üldse teave haldusakti õigusvastasuse ja avaliku huvi rikkumise kohta. Isegi kui lähtuda haldusaktist teada saama pidamisest, peab see toimuma järelevalve eesmärgil või käigus. VVS § 85 lg 3 tähtaeg ei ole ka preklusioonitähtaeg, vaid on seotud üksnes haldusorgani kohustusega tagada mõistlik menetlusaeg; 7) asjas kohalduvate normide tõlgendamisel tuleb arvestada riigi, NATO ja EL välispiiri julgeoleku tagamise eesmärki.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
16.Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et protesti esitamisel ei ole ületatud HKMS § 258 lg-s 2 sätestatud tähtaega, st kolme aastat haldusakti andmisest arvates. Vaidlusalused haldusaktid on antud 2015. aasta veebruaris ja märtsis ning protest esitatud aprillis 2017. Asjaolul, et juba 2013. aastal väljastati Kindel Vara OÜ-le ehitusload Aidu tuulepargi rajamiseks, ei ole praeguse asja lahendamisel tähendust. Lüganuse Vallavalitsus on 26. veebruari 2015. a korraldusega nr 59 otsustanud väljastada uued ehitusload, mitte muuta varasemaid. Põhjendatud ei ole kolmanda isiku väide, et uued ehitusload tuli anda üksnes adressaadi vahetumise tõttu. Korralduse alusena on selgelt tuginetud asjaolule, et 2013. aastal väljastatud ehitusload kaotavad EhS v.r § 25 lg 1 alusel 28. veebruaril 2015 kehtivuse.
17.Samuti nõustub kolleegium kohtutega selles, et Vabariigi Valitsuse seaduse
31.detsembrini 2017 kehtinud redaktsiooni (VVS v.r) §-s 85 ette nähtud järelevalvemenetluse raames võis maavanem kohtule protesti esitada ainult juhul, kui ta oli eelnevalt teinud kohalikule omavalitsusüksusele ettepaneku tunnistada õigusvastane haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja. VVS v.r § 85 lg-s 4 oli selgelt sätestatud protesti esitamise eeldusena, et kohalik omavalitsusüksus ei ole 30 päeva jooksul pärast maavanema kirjaliku ettepaneku saamist seda ettepanekut järginud. VVS v.r § 85 lg-s 3 kasutatud sõna „võib“ viitab üksnes sellele, et maavanemal polnud kohustust järelevalvemenetlust algatada, vaid õigus seda teha (vt ka VVS v.r § 85 lg 1). Seega hakkas protesti esitamise 30-päevane tähtaeg kulgema HKMS § 258 lg 3 alusel vastustaja seisukoha saamisest ettepaneku kohta ning ka seda tähtaega on järgitud.
18.HKMS § 124 lg 2 kohaselt lõpetab kohus kohtusse pöördumise tähtaja ületamise korral menetluse. Kohustusliku kohtueelse menetluse nõuetekohase läbimata jätmise korral aga kaebus tagastatakse või jäetakse läbi vaatamata (HKMS § 121 lg 1 p 4, § 151 lg 1 p 1). Kolleegiumi järjepideva praktika kohaselt hõlmab kohtueelse menetluse läbimise nõuetekohasus ka küsimust, kas see on algatatud tähtaega järgides (vt nt otsus nr 3-16-519/21, p 15). Teisisõnu, erinevalt kohtusse pöördumise tähtaja mittejärgimisest, mil menetlus võidakse lõpetada, tuleb kohustusliku kohtueelse menetluse algatamise tähtaja mittejärgimisel olenevalt olukorrast kaebus kas tagastada või jätta läbi vaatamata. 6(8)
3-17-911
19.HKMS § 256 lg 2 järgi kohaldatakse protesti ja sellega algatatud halduskohtumenetluse suhtes vastavalt HKMS I–V osa ja 23. ning 24. peatüki sätteid, kui protesti käsitlevas 25. peatükis ei ole sätestatud teisiti. Kuna HKMS 25. peatükis menetluse lõpetamist kohtusse pöördumise tähtaja mittejärgimise tõttu ei käsitleta, kohalduvad üldised menetluse lõpetamise sätted. HKMS § 258 lg-s 4 on sätestatud, et kui kohus leiab, et protesti esitajal puudub protestiõigus, tagastab ta protesti või jätab selle läbi vaatamata. Kolleegium leidis eespool, et protestiõiguse tekkimise eelduseks oli ettepaneku tegemine kohalikule omavalitsusüksusele. Seega, ettepaneku esitamise tähtaja ületamise korral ei ole kohustuslikku kohtueelset menetlust nõuetekohaselt läbitud, mille tagajärjeks on protesti tagastamine või läbi vaatamata jätmine.
20.Eeltoodud põhjustel on halduskohus õiguspäraselt jätnud rahuldamata vastustaja ja kolmanda isiku taotlused lõpetada menetlus protesti esitamise tähtaja rikkumise tõttu. Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 tuleb selles osas jätta muutmata. II
21.Samuti on ringkonnakohus õigesti määruse resolutsiooni p-ga 2 tagastanud kolmanda isiku määruskaebuse halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 peale, millega jäeti rahuldamata taotlus protesti läbi vaatamata jätmiseks. Kuna HKMS 25. peatükk ei sisalda määruskaebeõiguse osas erisätteid, tuleb HKMS § 256 lg 2 alusel lähtuda kaebuse läbi vaatamata jätmist käsitlevatest normidest. HKMS § 155 lg 5 kohaselt võib määruskaebuse esitada haldus- või ringkonnakohtu määruse peale, millega mh jäetakse kaebus läbi vaatamata või millega menetlus lõpetatakse. Säte ei anna õigust vaidlustada kaebuse läbi vaatamata jätmise taotluse rahuldamata jätmist. Ka asjas nr 3-3-1-23-15 selgitas kolleegium, et sellise määruse peale ei saa määruskaebust esitada (määruse p 13). Kui menetluse lõpetamise puhuks on HKMS § 124 lg-s 4 sätestatud erandkorras edasikaebeõigus juhul, kui menetlusosaline on seda taotlenud, siis kaebuse läbi vaatamata jätmise taotluse kohta sarnast sätet pole.
22.Seetõttu ei saa ka kolleegium võtta seisukohta, kas halduskohus jättis õigesti kaebuse läbi vaatamata jätmise taotluse rahuldamata. Kolleegium märgib siiski, et asjaolule, et kaebus või protest tulnuks sisulise lahendamise asemel jätta läbi vaatamata, võib tugineda ka asja edasises menetluses (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-68-15).
23.Arvestades, et kolmanda isiku määruskaebus halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 peale on õigesti tagastatud, ületas ringkonnakohus aga menetletavate määruskaebuste piire, muutes määruse resolutsiooni p-ga 3 halduskohtu määruse resolutsiooni p-ga 2 seonduvaid põhjendusi vastavalt oma määruse põhjendustele. Nimelt nähtub määrusest, et ringkonnakohus nõustus halduskohtu määruse põhjenduste p-dega 12–20 ning muutis neid halduskohtu põhjendusi, mis puudutasid VVS v.r § 85 lg-le 3 antud tõlgendust maavanema poolt ettepaneku tegemise tähtaja kohta. Protesti tähtaegsust, mille vaidlustamiseks oli määruskaebuse esitamine lubatav, on halduskohus aga käsitlenud just määruse põhjenduste p-des 14–20 (p-d 12–13 on sissejuhatavad), samas kui põhjenduste p-d 21-36 puudutavad protesti lubatavust, mille puhul asus ringkonnakohus õigesti seisukohale, et kolmandal isikul puudus edasikaebeõigus. Seega tuleb ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 tühistada osas, millega muudeti halduskohtu määruse põhjendusi, HKMS § 203 lg-st 2 ja § 197 lg-st 1 tuleneva määruskaebuse läbivaatamise ulatuse ületamise tõttu.
24.Eeltoodud põhjustel rahuldab kolleegium määruskaebused osaliselt. Ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 tühistatakse osas, millega muudeti halduskohtu põhjendusi. Kuna asja menetlus jätkub halduskohtus, ei võta kolleegium seisukohta menetluskulude kohta.
7(8)
3-17-911 III
25.Kolleegium peab ühtse kohtupraktika kujundamise eesmärgil vajalikuks selgitada VVS v.r § 85 lg 3 ja kehtiva VVS (VVS u.r) § 753 tõlgendamisega seonduvat.
26.Riikliku järelevalve käigus on korrakaitseorgani sekkumisõigus piiratud mingi õigushüve ja/või subjektiivsete õiguste kaitse vajadusest lähtudes kas ohu ennetamise, tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamisega, kusjuures järelevalvemeetmed peavad olema proportsionaalsed. Seevastu haldusjärelevalve raames on maavanema ja uue regulatsiooni kohaselt ministri sekkumisõigus tunduvalt laiaulatuslikum – protesti rahuldamise eelduseks on vaidlustatava haldusakti või tegevusetuse objektiivne õigusvastasus. Seetõttu on mõistetav seadusandja valik, et kui riikliku järelevalve teostamiseks üldjuhul tähtaegu sätestatud ei ole, siis maavanema või ministri haldusjärelevalve on õiguskindluse huvides võimalik vaid piiratud tähtaja jooksul. Tõlgendus, mille kohaselt on VVS v.r § 85 lg-s 3 ja VVS u.r § 753 lg-s 4 sätestatu puhul tegu üksnes menetlusliku tähtajaga, mille ületamine haldusjärelevalve teostamist ei takista, võib viia õiguskindluse põhimõtte ebaproportsionaalse riiveni ning oleks vastuolus seadusandja tahtega (vt 1. jaanuaril 2012 jõustunud halduskohtumenetluse seadustiku eelnõu seletuskiri (755 SE)).
27.VVS v.r § 85 lg 3 ja VVS u.r § 753 lg 4 sõnastus on selge ja see ei võimalda tõlgendust, mille kohaselt hakkab ettepaneku tegemise tähtaeg kulgema näiteks hetkest, kui haldusjärelevalve teostaja sai teada haldusakti õigusvastasusest. Kui haldusjärelevalve teostaja saab haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teada teise haldusorgani või haldusvälise isiku pöördumisest tema poole palvega algatada järelevalve, hakkab tähtaeg kulgema ajast, mil see teade jõuab maavanema/ministri või tema juhitava maavalitsuse/ministeeriumi ametniku või töötajani, kellel on kohustus tagada, et teave jõuaks maavanema/ministri kätte. Teatud juhtudel võib tähtaja algus olla ka varasem, kui maavanem/minister või tema juhitava maavalitsuse/ministeeriumi ametnik, kellelt võib eeldada haldusakti sisu mõistmist, saab muul viisil teada konkreetse haldusakti andmisest, mis võib riivata avalikku huvi. Viimasel juhul ei eelda tähtaja kulgema hakkamine tingimata haldusakti tekstiga tutvumist, kui haldusakti sisu on selles muus allikas piisavalt kajastatud. Kui muus allikas ei ole haldusakti sisu piisavalt avatud, tuleb seaduses sätestatud tähtajale lisada mõistlik aeg, mis maavanemal/ministril kulub pärast haldusaktist teadasaamist selle väljanõudmiseks vajalike toimingute tegemiseks.
28.Asjakohane ei ole protesti esitaja ja kaasatud haldusorgani väide, et vaidlusaluseid sätteid tuleb tõlgendada riigi julgeoleku tagamise eesmärgist lähtudes. VVS v.r §-s 85 ette nähtud järelevalve eesmärgiks ei olnud riigi julgeoleku tagamine, vaid tegemist oli üldise järelevalvega kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse üle. Sellist üldise iseloomuga sätet ei ole põhjendatud tõlgendada vastuolus normi sõnastuse ja regulatsiooni üldise loogikaga erijuhtumi asjaoludest lähtudes.
29.Kui ehitustegevus või juba valminud ehitis või selle kasutamine ohustab riigi julgeolekut, on riigil võimalik sekkuda eriseaduste alusel ka siis, kui ehitis on püstitatud õiguslikul alusel või kui on möödunud HKMS §-s 258 sätestatud protesti esitamise tähtaeg. Näiteks võib kõne alla tulla riiklik järelevalve ehitiste nõuetekohasuse üle ehitusseadustiku (EhS) § 130 alusel, mida lisaks kohalikule omavalitsusele võib teatud tingimustel teostada ka Tehnilise Järelevalve Amet (kolmas lõige). Seejuures võimaldab EhS § 132 lg 3 p 1 korrakaitseorganil otsustada isegi ehitise lammutamise, kui ehitis ei vasta nõuetele ja nõuetele mittevastavusega kaasneb oluline või kõrgendatud oht. Kui vastab tõele protesti väide, et vaidlusaluste elektrituulikute käitamisega kaasneb oht riigi julgeolekule, võib selline oht olla hõlmatud EhS § 132 lg 3 p-ga 1.
(allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.